Konjunkturbereinigung der Länder: Eine Quasi-Echtzeitanalyse am Beispiel Schleswig-Holsteins

[Einleitung] Durch die im Grundgesetz verankerte Schuldenbremse sind die Länder gehalten ihre Haushalte ab dem Jahr 2020 grundsätzlich ohne Neuverschuldung auszugleichen. Aus konjunkturellen Gründen darf von diesem Grundsatz abgewichen werden. In konjunkturellen Schwächephasen dürfen also Defizite gemacht werden, sofern diesen zumindest im gleichen Maß Überschüsse in konjunkturellen Hochphasen gegenüberstehen. Das Gebot des Haushaltsausgleichs bezieht sich dann auf den konjunkturbereinigten Haushaltssaldo. Um ein solches Vorgehen operationalisieren zu können, muss eine Bestimmung der konjunkturellen Situation erfolgen. Ob und in welcher Weise eine Konjunkturbereinigung bei der Umsetzung der Schuldenbremse durchgeführt wird, obliegt den Ländern. Eine Ausnahme bildet jedoch das Vorgehen im Stabilitätsrat, der die Länder, die Konsolidierungshilfen in Anspruch nehmen, beaufsichtigt und ein eigenes Verfahren zur Konjunkturbereinigung betreibt, welches an den Regelungen zur Konjunkturbereinigung des Bundes angelegt ist. Zudem hat zum Beispiel Hessen das im Stabilitätsrat verwendete Verfahren für die landeseigenen Regelungen zur Schuldenbremse übernommen. Allerdings steht das Verfahren, das der Bund durchführt, wegen seiner hohen Komplexität und möglichen Intransparenz in der Kritik (Deutsche Bundesbank 2011; Truger und Will 2012). Viele Länder verwenden alternative Verfahren, wie z.B. Rheinland-Pfalz und Schleswig-Holstein. Die derzeit in Schleswig-Holstein eingesetzte Methode zur Konjunkturbereinigung beruht auf einem linearen Trend, der für die Jahre 1990 bis 2009 ermittelt wurde und anhand der Steigung des Trends extrapoliert wird, wobei zudem diskretionäre Eingriffe im Zusammenhang mit Steuerrechtsänderungen erfolgen (FiMiSH 2012). Da nicht sichergestellt werden kann, dass dieses Verfahren dauerhaft für Symmetrie sorgt, hat das Land Schleswig-Holstein Gutachten mit dem Ziel der der Evaluation und Weiterentwicklung der im Land betriebenen Konjunkturbereinigung vergeben. Die Arbeit basiert auf zwei Gutachten, die in diesem Zusammenhang für das Land Schleswig-Holstein im Auftrag des Finanzministeriums durchgeführt wurden. Die Arbeit diskutiert zunächst die zur Konjunkturbereinigung notwendige Trend-Zyklus-Dekomposition als Fundamentalproblem der Wirtschaftspolitik. Dann wird auf die Besonderheiten der Konjunkturbereinigung der Länder eingegangen, insbesondere auf die Möglichkeit ein Trendsteuerverfahren zu nutzten und darauf, dass dann die Effekte von Steuerrechtsänderungen von erheblicher Bedeutung sind. Anschließend werden Verfahren dargestellt, die entweder bereits in der Konjunkturbereinigung der Länder zum Einsatz kommen oder hierfür geeignet erscheinen. Am Beispiel des Landes Schleswig-Holstein werden dann diese Verfahren in Quasi-Echtzeit evaluiert. Quasi-Echtzeitdatenanalyse bedeutet, dass die historischen Situationen (Informationsstände), in denen die Verfahren angewandt worden wären, nachgebildet werden, um eine Analyse der Frage zu ermöglichen, wie die Verfahren in der Vergangenheit abgeschnitten hätten. Die Arbeit stellt nach meiner Kenntnis in diesem Umfang die erste Quasi-Echtzeitdatenanalyse von Konjunkturbereinigungsverfahren für Länder dar. Ferner wird ein zusätzliches Verfahren vorgeschlagen, dass die zum Teil erheblichen Revisionen der in Echtzeit ermittelten Trendkomponente symmetrieneutral glättet. Dies geschieht mit dem Ziel eine Verstetigung des Haushaltsplanungsprozesses zu ermöglichen.