La réglementation de l'énergie au Québec

Ce rapport aborde la question de la réglementation des marchés de l'énergie en général en mettant l'accent sur les marchés de l'électricité et du gaz naturel. On réglemente des marchés si l'on juge qu'ils représentent des situations de monopole naturel ou si l'on a des raisons de croire que les firmes non réglementées ne tiendraient pas compte des externalités qu'elles pourraient créer. L'argument habituellement invoqué pour justifier la réglementation des marchés de l'énergie est que celle-ci représente la meilleure solution de rechange lorsque le marché est défaillant. En d'autres termes, le résultat obtenu avec la réglementation peut s'avérer meilleur que celui que l'on obtiendrait si le marché n'était pas réglementé. Dans ce cas, l'intervention du gouvernement peut être requise pour protéger les intérêts des consommateurs. Les marchés de l'énergie ont généralement été perçus comme des situations de monopole naturel, dans une large mesure en raison des énormes coûts fixes associés à la production et à la distribution de l'énergie. De plus, l'électricité et le gaz naturel sont généralement considérés comme des biens essentiels, ou plus précisément, comme des biens pouvant générer des bénéfices externes considérables lorsque fournis de manière fiable. Un approvisionnement fiable est nécessaire au bon fonctionnement de toute économie moderne et un marché privé pourrait ne pas fournir de manière égale le service aux consommateurs de différentes régions. Au cours des dernières années, des segments de certains marchés de l'énergie ont été libéralisés n'étant plus perçus comme constituant des situations (actuelles ou potentielles) de monopole naturel ou parce que le marché permettait de s'assurer que les firmes prennent en considération les externalités qu'elles génèrent. Nous présentons ici les expériences de certaines juridictions en matière de libéralisation des marchés de l'énergie et montrons que la réglementation est possible et qu'elle est même susceptible d'apporter une amélioration par rapport au statu quo, dans la mesure où elle limite la position dominante d'une firme sur le marché. Nous considérons ensuite le potentiel de restructuration des marchés de l'énergie au Québec, lesquels sont présentement réglementés principalement par la Régie de l'énergie du Québec. Le marché québécois de l'électricité ne constitue pas un cas typique pour la restructuration du secteur de la production puisqu'une grande majorité de la capacité génératrice provient de centrales hydroélectriques. En effet, plus de 90 % de la capacité électrique installée au Québec provient de sites hydrauliques, ce qui place la province au second rang des marchés hydroélectriques au monde, après la Norvège. Qui plus est, cette capacité est hautement concentrée sur trois réseaux hydrographiques. Le modèle usuel de cession forcée par réseau fluvial est susceptible d'introduire un pouvoir de marché au sein du marché restructuré et risque de créer de plus grandes inefficacités que celles prévalant sous le régime réglementé. Pour que la restructuration s'avère un succès, au moins une des deux approches suivantes doit être retenue. D'une part, un système avec droits de débit échangeables pourrait être mis en place parallèlement à un marché d'énergie concurrentiel, de façon à permettre la cession d'installations individuelles à l'intérieur d'un réseau fluvial ou, d'autre part, les marchés du Québec pourraient être ouverts à la concurrence étrangère. Le segment de la vente au détail des marchés québécois de l'électricité et du gaz naturel pourrait potentiellement bénéficier de la libéralisation. La seule différence évidente entre les marchés de l'énergie du Québec et ceux d'autres juridictions provient de la politique de tarification uniforme. De plus bas prix pourraient prévaloir si le marché était ouvert à la concurrence, mais pas pour tous les consommateurs. La détermination du Québec à maintenir une tarification uniforme pour toute la province signifie que certains consommateurs paient actuellement leur énergie en deçà du prix du marché. Le prix pour ces consommateurs pourrait être appelé à augmenter si la restructuration du marché devait avoir lieu.