Crecimiento, empleo y equidad: el impacto de las reformas económicas en América Latina y el Caribe

Prólogo El impacto, de las reformas económicas emprendidas por los países de América Latina y el Caribe en las últimas dos décadas se encuentra en el centro del debate sobre las políticas económicas de la región a medida que entramos a una nueva década. La apertura del comercio, la liberalización financiera y la privatización han cambiado radicalmente las reglas del juego de acuerdo con las cuales operan empresas y trabajadores. Los cambios en las políticas macroeconómicas, que acompañaron o precedieron a las reformas, reforzaron algunos objetivos de las mismas, sobre todo el aumento de las exportaciones, pero a veces tuvieron efectos en la dirección opuesta. Nuevas estructuras de mercado y cambios en el desempeño microeconómico fueron el resultado de esa combinación de factores. La evaluación de los efectos de las reformas en el crecimiento económico, el empleo y la distribución del ingreso va mucho más allá de los intereses de los economistas académicos. Los gobiernos, los partidos políticos y los actores sociales demandan evaluaciones más a fondo de los resultados, con el fin de formular o proponer políticas que complementen las reformas o corrijan sus efectos no deseados. La Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) participa activamente en este proceso. El presente libro representa el esfuerzo más amplio e importante emprendido por la CEPAL para estudiar el impacto de las reformas. Si bien en los últimos años hemos publicado varias obras en que se aborda este problema, su ámbito fue mucho más limitado, pues se centró en variables macroeconómicas específicas, como el crecimiento o el empleo, o en sectores productivos específicos. Esta nueva iniciativa constituye un intento importante por integrar métodos analíticos y conocimientos que han sido desarrollados en divisiones, sedes subregionales y oficinas de la CEPAL en los diversos países. La evaluación del impacto de las reformas ha sido una tarea difícil. Los datos son deficientes, especialmente con respecto a las economías pequeñas. Incluso en el caso de las economías más grandes, rara vez se cuenta con información desagregada. Fue necesario realizar un proyecto de investigación de tres años para producir y analizar nuevos datos con respecto a nueve países de América Latina y el Caribe. En el proyecto se estudiaron todos los países grandes y la mayoría de los países medianos de la región, y se incluyó también a países pequeños de todas las subregiones (América Central, el Caribe y América del Sur). Creemos que el análisis resultante hará importantes aportaciones al debate de las políticas. Los autores demuestran que las reformas tuvieron un efecto sorprendentemente pequeño en el crecimiento, el empleo y la equidad a nivel agregado. Aunque hay señales claras de recuperación con respecto a la década de 1980, los cambios en las políticas económicas no han estimulado el desempeño en la forma en que sus defensores habían predecido. Si bien la mayoría de los países ha logrado bajar las tasas de inflación, las reformas pueden haber empeorado los problemas en otras áreas, especialmente en el empleo. A nivel de los países, se constató una considerable heterogeneidad. Un grupo de países con condiciones iniciales especialmente difíciles se convirtieron en resueltos reformadores, en tanto que otros con un mejor historial fueron más cautelosos en lo concerniente a emprender cambios profundos. El hecho de que, en promedio, en el primer grupo el producto bruto interno haya experimentado un crecimiento más rápido en la década de 1990 se debe en gran medida a un proceso de puesta al día (catching up), una vez que se corrigieron los desequilibrios macroeconómicos. A diferencia de la mayoría de los estudios disponibles, el que aquí reseñamos no se detuvo en el nivel agregado o en el de los países. De hecho, una de las contribuciones más importantes del libro es el análisis sectorial y microeconómico, niveles en los cuales las reformas tuvieron sus impactos más considerables. La liberalización comercial y la privatización fueron decisivas en cuanto a fomentar la reestructuración de los mercados, lo que se tradujo en el ingreso de nuevos actores y en nuevas inversiones, especialmente de origen extranjero. Una competencia más fuerte de las importaciones y de nuevos actores en el mercado interno dio origen a una modernización generalizada, sobre todo en sectores que experimentaban un rápido cambio tecnológico, como las telecomunicaciones. En otras actividades, como la agricultura o las manufacturas, las reformas impulsaron la especialización y aumentaron por consiguiente la eficiencia, pero también propiciaron una mayor heterogeneidad o incluso una polarización entre los productores modernos y los tradicionales. Las grandes compañías, especialmente las subsidiarias de las empresas transnacionales, se pusieron a la cabeza en lo que se refiere a las inversiones y a la incorporación de nuevas tecnologías. Las empresas pequeñas tuvieron un desempeño muy heterogéneo, pero siguieron produciendo principalmente para los mercados internos. En consecuencia, tuvieron un mejor rendimiento cuando las condiciones macroeconómicas fueron favorables. La economía internacional ha cumplido un papel importante pero contradictorio en el proceso de reformas. El renovado acceso a los mercados financieros internacionales permitió a los países de la región salir de la restricción cambiaria a que se habían enfrentado durante la década de 1980. Al mismo tiempo, los nuevos flujos demostraron ser extremadamente inestables y causaron apreciables daños cuando cambiaron de dirección en los bienios 1994-1995 y 1998-1999. Las economías de América Latina y el Caribe siguen siendo vulnerables a las tendencias de los flujos financieros puesto que las exportaciones no han aumentado tan rápidamente como las importaciones, lo que ha ocasionado un déficit comercial creciente que es necesario financiar. En el libro se concluye que las reformas tuvieron efectos favorables en varios aspectos, pero no fueron suficientes para promover un crecimiento económico dinámico y estable en la región. Los problemas de desempleo y desigualdad no se revolverán a menos que las reformas se complementen con políticas orientadas a incentivar la competitividad, la creación de empleos y una mejor distribución del ingreso. El capítulo final del libro presenta un conjunto de propuestas de políticas que están bien integradas en los esfuerzos que actualmente realiza la CEPAL con vistas a elaborar una estrategia de políticas de gran alcance en materia de crecimiento, equidad y ciudadanía. La CEPAL no podría haber desarrollado un proyecto de esta magnitud sin la cooperación de una extensa red de investigadores en cada uno de los nueve países, que llevaron a cabo actividades de investigación de campo, producción de nuevos datos y análisis de países. La creación de esta red es otro derivado positivo del proyecto del que nace este libro. La coordinación de una gran cantidad de consultores se llevó a cabo organizando el proyecto en dos niveles. Bajo la conducción general de la directora del proyecto, la doctora Barbara Stallings, cuatro coordinadores de módulos y nueve coordinadores de países supervisaron el trabajo de los consultores y acometieron una parte importante del análisis incluido en el presente libro. Otros cuatro libros, que comprenden el análisis y los resultados que se originaron de los módulos sobre inversiones, progreso tecnológico, empleo, y distribución del ingreso, se publicarán en español e inglés durante los meses venideros. Además, se publicarán libros en los nueve países para presentar el análisis de cada uno de los procesos nacionales de reforma. Los documentos de trabajo, que aportaron gran parte de la materia prima para el proyecto, pueden consultarse en el sitio web de la CEPAL (www.cepal.cl). El financiamiento externo provino de diversos donantes internacionales. En primer lugar, quisiéramos reconocer el papel fundamental que desempeñó el Ministerio de Cooperación para el Desarrollo de los Países Bajos, que hizo la aportación básica para el proyecto. El Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo de Canadá (CIID) también aportó una parte considerable del financiamiento que nos permitió ampliar el alcance del proyecto de manera importante. Esas dos fuentes de financiamiento estuvieron complementadas con fondos de la Fundación Ford y de la Agencia Sueca de Desarrollo Internacional (ASDI). Agradecemos profundamente a todos los donantes, sin cuyo apoyo no se habría podido emprender el proyecto. José Antonio Ocampo, Secretario Ejecutivo, Comisión Económica para América Latina y el Caribe, agosto de 2000.