Introducing social protection in the Middle East and North Africa: Prospects for a new social contract?

The introductory article of this special issue looks at the genesis, characteristics and challenges of social protection schemes in the Middle East and North Africa (MENA). It argues that social protection policies in the MENA should be seen as a key ingredient of the social contract that governments offered to their citizens after independence. To compensate for the lack of political participation and accountability, free public health and education systems, generous food, energy and water subsidies, social insurance and assistance schemes and mass public‐sector employment were established. This was possible because MENA countries benefitted from substantial windfall profits (from the export of oil, gas and minerals; Suez Canal user fees), as well as from income from remittances from migrant workers and income from politically motivated aid. The decline of income from some of these sources and population growth has led MENA governments to focus more closely their social protection spending on strategically important social groups: typically, the urban upper middle class. As a result, social protection systems in MENA countries currently suffer from severe weaknesses in terms of social fairness, efficiency and sustainability. Although MENA countries still spend a very considerable share of gross domestic product on their social protection schemes, these have only very limited effects on the reduction of poverty, vulnerability and inequality – and some even exhibit perverse “bottom‐up” redistributive outcomes. The articles that comprise this special issue selectively spotlight a number of opportunities and challenges for the development of sustainable social protection in the MENA countries. L’article introductif de ce numéro spécial porte sur la genèse, les caractéristiques et les difficultés des régimes de protection sociale dans la région Moyen‐Orient et Afrique du Nord (MENA). Il défend l’idée que les politiques de protection sociale mises en œuvre dans la région MENA doivent être vues comme un élément fondamental du contrat social que les pouvoirs publics ont proposé à leurs citoyens après l’indépendance. La mise en place de systèmes de santé et d’enseignement gratuits, de subventions généreuses à l’alimentation, à l’énergie et à l’eau, de régimes d’assurance et d’aide sociale et de vastes programmes d’emplois publics a été un moyen de contrebalancer l’absence de participation et de responsabilité politique. Cette stratégie a été possible grâce à des rentes importantes (comme les produits de l’exportation de pétrole, de gaz et de minerais, ou les redevances du canal de Suez), aux envois de fonds des travailleurs émigrés et à l’aide au développement accordée pour des raisons politiques. La diminution des revenus tirés de certaines de ces sources et la croissance démographique ont conduit les gouvernements de la région MENA à concentrer davantage leurs dépenses de protection sociale sur les catégories de la population importantes d’un point de vue stratégique, c’est‐à‐dire, en général, la classe moyenne supérieure résidant en milieu urbain. C’est pourquoi les systèmes de protection sociale de ces pays présentent actuellement de graves faiblesses en termes d’équité sociale, d’efficience et de viabilité. Alors qu’ils continuent d’absorber une très forte proportion du produit intérieur brut (PIB) national, ils ne contribuent que peu au recul de la pauvreté, de la précarité et des inégalités – certains d’entre eux ont même des effets redistributifs régressifs. Les articles de ce numéro spécial mettent en lumière certaines des opportunités à saisir et des difficultés à surmonter pour mettre sur pied des systèmes de protection sociale viables dans les pays de la région MENA. En el artículo introductorio de este número especial se analiza el origen, las características y los problemas de los regímenes de protección social en la región de Oriente Medio y Norte de África (MENA). Se argumenta que las políticas de protección social de la región MENA deberían considerarse como un elemento fundamental del contrato social que los gobiernos ofrecieron a los ciudadanos tras la independencia. Para compensar la falta de participación y responsabilidad políticas, se establecieron sistemas educativos y de salud públicos y gratuitos, generosos subsidios a la alimentación, al agua y a la energía, regímenes de seguro y asistencia social, y amplios programas de empleo públicos. Estas medidas pudieron adoptarse gracias a los ingresos extraordinarios que obtenían los países de la región MENA de la exportación de petróleo, gas y minerales, de la tasa por el uso del Canal de Suez, de las remesas de los trabajadores migrantes y de los ingresos de las ayudas de carácter político. La disminución de los ingresos procedentes de algunas de estas fuentes y el crecimiento de la población llevaron a los gobiernos de la región a centrar más el gasto destinado a la protección social en los grupos sociales de importancia estratégica, a saber, la clase media alta urbana. En consecuencia, los regímenes de protección social de la región se han visto seriamente afectados por la falta de igualdad social, eficacia y sostenibilidad. Si bien los países de la región MENA siguen invirtiendo una parte considerable del producto interno bruto en sus regímenes de protección social, estos tienen una repercusión muy limitada en la reducción de la pobreza, la vulnerabilidad y la desigualdad, e incluso algunos de ellos tienen efectos redistributivos de carácter regresivo. Los artículos de este número especial destacan algunas de las oportunidades y problemas que plantea el desarrollo de sistemas de protección social sostenibles en los países de la región MENA. Der einführende Artikel dieses Sonderhefts beschreibt die Entstehung, die Eigenschaften und die Herausforderungen von Systemen der sozialen Sicherheit in Nahost und Nordafrika (Middle East and North Africa, MENA). Er legt dar, dass Sozialschutz als zentraler Bestandteil des Gesellschaftsvertrags gesehen werden sollte, den die Regierungen der Region MENA ihren Bürgern nach der Unabhängigkeit angeboten haben. Als Ausgleich für die mangelnde politische Teilhabe und Kontrolle wurden kostenlose öffentliche Gesundheits‐ und Bildungssysteme, eine großzügige Nahrungsmittel‐, Energie‐ und Wasserversorgung, Sozialversicherungs‐ und Sozialhilfesysteme sowie eine breite Beschäftigung im öffentlichen Dienst eingeführt. Dies war möglich, weil den Ländern der Region MENA unerwartete Gewinne von beträchtlichem Ausmaß (Export von Erdöl, Erdgas und anderen Bodenschätzen; Gebühren für die Nutzung des Suezkanals) sowie Einnahmen aus Geldsendungen von Arbeitsmigranten und aus politisch motivierter Hilfe zuteil wurden. Aufgrund der sinkenden Einnahmen aus diesen Quellen und des Bevölkerungswachstums haben die Regierungen in der Region MENA ihre Sozialschutzausgaben jedoch nach und nach auf strategisch wichtige Gesellschaftsgruppen wie etwa die obere Mittelschicht in den Städten konzentriert. Aus diesem Grund weisen die Sozialschutzsysteme in MENA‐Ländern betreffend soziale Gerechtigkeit, Effizienz und Tragfähigkeit oft große Schwächen auf. Obwohl die Länder des Nahen Ostens und Nordafrikas weiterhin einen beträchtlichen Teil ihres Bruttoinlandprodukts für die Sozialschutzsysteme aufwenden, zeigen diese Ausgaben kaum Auswirkungen auf die Verringerung von Armut, sozialer Gefährdung und Ungleichheit, wobei in einigen Ländern sogar widersinnige Umverteilungen von unten nach oben beobachtet werden. Die Artikel dieser Sondernummer beleuchten einige der Chancen und Herausforderungen, die sich in den Ländern der Region MENA bei der Entwicklung eines tragfähigen Sozialschutzes stellen. В вводной статье специального выпуска рассматриваются истоки, характеристики и проблемы систем социальной защиты в регионе Ближнего Востока и Северной Африки (БВСА). В ней утверждается, что региональные меры социальной защиты следует рассматривать в качестве одного из ключевых положений общественного договора, предложенного правительствами гражданам своих стран после обретения ими независимости. Чтобы компенсировать недостаточную подотчётность правительств и низкий уровень участия граждан в политической жизни своих стран, были созданы системы бесплатного медицинского обслуживания и образования, введены весомые дотации на питание, электроэнергию и водоснабжение, развёрнуты программы социального страхования и социальной помощи и создано много рабочих мест в государственном секторе экономики. Это стало возможным благодаря существенным единоразовым прибылям, которые страны БВСА получили от экспорта нефти, газа и минеральных ресурсов, плате за пользование Суэцким каналом, притоку средств в виде денежных переводов трудовых мигрантов и политически мотивированной помощи. Снижение поступлений из некоторых из этих источников и рост населения привели к тому, что правительства стран БВСА сосредоточили расходы в области социального обеспечения на стратегически важных социальных группах, как правило, на состоятельных слоях городского среднего класса. Как следствие, системы социальной защиты в странах БВСА в настоящее время страдают от существенного дефицита эффективности, устойчивости и социальной справедливости. Хотя страны БВСА по‐прежнему тратят весьма значительную долю ВВП на социальное обеспечение населения, это оказывает крайне ограниченное воздействие на сокращение масштабов бедности, уязвимости и неравенства; в некоторых случаях наблюдается даже обратный «восходящий» перераспределительный эффект. Статьи, вошедшие в специальный выпуск, избирательно освещают ряд возможностей и проблем развития устойчивых систем социальной защиты в странах БВСА. 本期特刊的开篇文章着眼于中东和北非(MENA)社会保护计划的起源、特点和挑战。文章认为,中东和北非地区的社会保护政策应被视为政府在独立后为公民所提供社会契约的关键组成部分。为了弥补政治参与和问责制的缺乏,建立了免费的公共卫生和教育体系,慷慨的食品、能源和水资源补贴,社会保险和救助计划以及大规模公共部门就业。这是可能的,因为中东和北非国家从(石油、天然气和矿物出口,苏伊士运河使用费以及)来自移民工人的汇款收入和政治援助收入中获得了丰厚收益。一些收入来源的下降和人口增长导致中东和北非地区政府更加注重将社会保护支出用于具有重要战略意义的社会群体:通常是城市中上层群体。因此,中东和北非国家的社会保护体系在社会公平、效率和可持续性方面存在严重不足。虽然中东和北非国家仍将国内生产总值的相当一部分用于社会保护计划,但其对减少贫困、脆弱性和不平等的影响非常有限——一些国家甚至呈现出反常的“自下而上”的再分配结果。组成本期特刊的诸篇文章选择性地突出了一些中东和北非国家发展可持续社会保护所面临的机遇和挑战。 يبحث المقال التمهيدي من هذا الإصدار الخاص في خطط الحماية الاجتماعية من حيث نشأتها وخصائصها والتحديات التي تواجهها في منطقة الشرق الأوسط وشمال أفريقيا. ويذهب هذا المقال إلى ضرورة اعتبار سياسات الحماية الاجتماعية في منطقة الشرق الأوسط وشمال أفريقيا بمثابة مكونٍ أساسيٍ للعقد الاجتماعي الذي تقدمه الحكومات لمواطنيها بعد الاستقلال. ولتعويض الشعوب عن غياب المشاركة السياسية والمساءلة، عمدت الحكومات إلى إنشاء نظم عامة للصحة والتعليم مجانية وإتاحة وفرة في المواد الغذائية، وتقديم إعانات الطاقة والماء، ووضع خطط التأمين الاجتماعي والمساعدة، وخلق فرص عمل على نطاق واسع في القطاع العام. وأمكن تحقيق ذلك لأن بلدان منطقة الشرق الأوسط وشمال أفريقيا قد استفادت من الأرباح الكبيرة غير المتوقعة (من تصدير البترول والغاز والمعادن؛ ورسوم استخدام قناة السويس)، وكذا من الإيرادات المحصلة من تحويلات العاملين المهاجرين والمداخيل المحققة من المساعدة المقدمة بدوافع سياسية. وقد دفع انخفاض الإيرادات المحصلة من بعض من هذه المصادر ونمو السكان، الحكومات في منطقة الشرق الأوسط وشمال أفريقيا إلى تركيز نظمهما الخاصة بالحماية الاجتماعية تركيزاً شديداً على الفئات الاجتماعية ذات الأهمية الاستراتيجية: وهي في العادة الطبقة المتوسطة العليا في المناطق الحضرية. ونتيجةً لذلك، تُعاني نظم الحماية الاجتماعية في بلدان منطقة الشرق الأوسط وشمال أفريقيا من مواطن ضعف شديدة من حيث الإنصاف والفعالية والاستدامة في الميدان الاجتماعي. ورغم أن بلدان منطقة الشرق الأوسط وشمال أفريقيا لا تزال تُنفق شطراً لا بأس به من الناتج الإجمالي المحلي على خططها الخاصة بالتأمين الاجتماعي، فإن لهذه الخطط تأثيرات محدودة على الحد من الفقر والهشاشة وانعدام المساواة، بل إن بعض هذه الخطط قد تكشّفت عنها بعض النتائج التوزيعية التصاعدية العكسية. والمقالات الواردة في هذا الإصدار الخاص تسلط الضوء على عددٍ من الفرص والتحديات المختارة التي تواجه تطوير الحماية الاجتماعية المستدامة في بلدان منطقة الشرق الأوسط وشمال أفريقيا. O artigo introdutório desta edição especial examina a gênese, as características e os desafios dos regimes de proteção social na região do Oriente Médio e África do Norte (MENA). Sustenta que as políticas de proteção social na MENA devem ser vistas como um ingrediente crucial do contrato social que governos ofereceram aos cidadãos após a independência. Visando compensar a carência de participação política e responsabilidade, foram estabelecidos sistemas gratuitos de saúde pública e educação, energia e água e alimentos subsidiados, regimes de seguro e assistência social e emprego em massa no setor público. Tudo isso foi possível porque os países da MENA foram beneficiados com lucros inesperados e substanciais (oriundos da exportação de petróleo, gás e minerais; taxas de uso do Canal de Suez), assim como de receitas provenientes de remessas de trabalhadores migrantes e receitas de auxílios de motivação política. O declínio das receitas de algumas dessas fontes e o aumento populacional levou os governos da MENA a concentrarem seus gastos de proteção social de maneira mais estreita em grupos de importância social estratégica: tipicamente, a classe média alta urbana. Em consequência, os sistemas de proteção social nos países da MENA padecem em nossos dias de graves deficiências em termos de justiça social, eficiência e sustentabilidade. Embora os países da MENA ainda gastem uma parcela considerável do produto interno bruto em seus regimes de proteção social, estes exerceram efeitos limitados na redução da pobreza, da vulnerabilidade e da desigualdade – sendo que alguns ainda apresentam resultados perversos de redistribuição de baixo para cima. Os artigos desta edição especial destacam seletivamente inúmeras oportunidades e desafios para o desenvolvimento de proteção social sustentável nos países da MENA.