Reglas fiscales en América Latina

De acuerdo con el análisis macroeconómico tradicional, la política fiscal debe orientarse a estabilizar el ciclo económico. Esto supone introducir medidas de contención en las fases expansivas del ciclo para generar un espacio fiscal que pueda ser utilizado en las fases bajistas. Sin embargo, distintos factores macroeconómicos y de economía política limitan la capacidad para crear ese espacio fiscal en los buenos tiempos, introducen un sesgo hacia la generación de déficits fiscales y, en definitiva, hacen que la política fiscal tienda a ser procíclica. La evidencia empírica sugiere que este ha sido el caso de América Latina en las últimas décadas, lo que ha contribuido a aumentar la volatilidad macroeconómica y a reducir el crecimiento en la región (al afectar negativamente a la inversión en capital físico y humano), a incrementar la vulnerabilidad fiscal y a incumplir en varias ocasiones el pago de la deuda. El carácter procíclico de la política fiscal en la región se vio exacerbado por una serie de factores —algunos genéricos y otros más específicos— que, en mayor o menor medida, aún perduran. Entre los primeros, destacan las presiones de los distintos actores del proceso político y presupuestario para aumentar el gasto público por encima de lo que resultaría óptimo, a las que se opone menos resistencia en las fases expansivas, cuando las restricciones presupuestarias son menores. Otro factor genérico es la naturaleza asimétrica de la disciplina de los mercados de deuda: en los buenos tiempos los capitales exteriores tienden a fluir generosamente, incluso cuando los fundamentales económicos no son sólidos, mientras que cuando la percepción económica empeora se retraen, a veces de modo súbito y drástico (los frenazos o sudden stops de capital), obligando a restricciones fiscales en las fases bajistas del ciclo. En las economías latinoamericanas este sesgo procíclico tiende a ser más intenso debido a las características de los ingresos públicos, escasos en términos relativos, inciertos y sujetos a una elevada volatilidad, a lo que contribuye de modo importante su dependencia del precio de las materias primas, pues impuestos, royalties y beneficios de las empresas productoras públicas suponen una porción elevada del total de ingresos públicos. Por otro lado, la función estabilizadora de la política fiscal es más difícil en muchos de estos países, pues son propensos a fluctuaciones económicas pronunciadas —se trata de economías pequeñas y abiertas, con cambios bruscos en sus términos de intercambio, y que presentan una elevada exposición a unos flujos de capital muy procíclicos—. Y factores como la reducida flexibilidad del gasto público (que ha dado lugar a una concentración de los ajustes fiscales en la partida de inversión pública) y la necesidad de mitigar la pobreza y la desigualdad, tradicionalmente muy elevadas en la región, también pueden suponer trabas adicionales en algunas circunstancias. Para atenuar el carácter procíclico de la política fiscal se requieren instrumentos que permitan crear un espacio suficiente, mediante el ahorro de los ingresos extraordinarios en los buenos tiempos y evitando derivas de gasto público excesivo. De esta forma se puede prevenir la aparición de restricciones a la financiación en los malos tiempos y mitigar los rápidos cambios que se producen en el sentimiento de los inversores en situaciones de crisis financieras. El espacio fiscal es aún más necesario si se tiene en cuenta el reducido papel que juegan los estabilizadores automáticos en la región, debido principalmente al pequeño tamaño de las bases impositivas —afectadas por la elevada informalidad— y al escaso desarrollo de los sistemas de protección contra el desempleo. Por último, estas iniciativas contribuirían a fortalecer la sostenibilidad de las finanzas públicas, un aspecto que ha sido un problema recurrente en América Latina durante décadas. En las dos últimas décadas, un número creciente de países en todo el mundo han venido adoptado reglas fiscales con el fin de alcanzar tales objetivos. Así, mientras que en 1990 solo cinco países tenían reglas fiscales en funcionamiento, actualmente más de 75 operan con reglas fiscales de naturaleza nacional y/o supranacional. De acuerdo con Kopits y Symansky (1998), una regla fiscal se define como una restricción sobre la política fiscal establecida mediante la fijación de límites numéricos sobre determinados agregados presupuestarios (principalmente, saldos fiscales y deuda pública) y/o mediante procedimientos presupuestarios. La conveniencia o no de las reglas fiscales puede enmarcarse en el amplio debate teórico sobre reglas frente a discrecionalidad en el comportamiento de las autoridades económicas, iniciado por Kydland y Prescott (1977) y Barro y Gordon (1983) en sus trabajos sobre política monetaria. Las reglas e instituciones ligadas a la política fiscal han recibido menos atención por parte tanto de las autoridades económicas como de los investigadores. La discrecionalidad en la política fiscal puede resultar beneficiosa en determinadas circunstancias (por ejemplo, en situaciones que requieren una rápida respuesta de política, especialmente en los países latinoamericanos, donde, como se mencionó anteriormente, los choques inesperados suelen ser relevantes y se carece de grandes estabilizadores automáticos). Sin embargo, también hay una creciente evidencia de que la discrecionalidad puede ser utilizada de modo inadecuado, lo que lleva a un sesgo hacia el déficit fiscal o a la implementación de políticas fiscales procíclicas. Además, las decisiones en el terreno de la política fiscal y presupuestaria están en el centro del proceso político y, por tanto, son más difíciles de delegar en instituciones independientes —como son los bancos centrales—, aunque estas puedan tomar decisiones con un mayor nivel de optimalidad. En este sentido, los consejos fiscales, a diferencia de los bancos centrales en la política monetaria, se han constituido como organismos de control que proporcionan una evaluación independiente de la política fiscal, pero carecen normalmente de poder ejecutivo. Estos factores apuntan a la conveniencia de establecer reglas creíbles, aunque en la práctica la existencia de reglas puede llevar a respuestas fiscales no apropiadas en algunas circunstancias. Este artículo está basado en un estudio amplio, en el que se describen y analizan con detalle las reglas fiscales de siete países de América Latina (Argentina, Brasil, Chile, Colombia, México, Perú y Venezuela), información que se resume en el cuadro 1. En particular, se exploran las características de esas reglas (el objetivo numérico específico establecido por la regla y el período en el que se aplica), las disposiciones legales que las respaldan (artículos de la constitución, leyes de alto nivel, legislación ordinaria o, simplemente, pautas políticas), las sanciones en caso de incumplimiento (ya sean institucionales o personales), la cobertura institucional (el nivel de gobierno al que se aplica, nacional o subnacional) y la inclusión o no de «cláusulas de escape» en circunstancias especiales, tales como los desastres naturales y las graves recesiones. En el presente artículo se describen de forma general los tipos de reglas fiscales que suelen aplicarse, dedicando especial atención a su capacidad estabilizadora del ciclo. El carácter estabilizador de la política fiscal en los países latinoamericanos incluidos en el estudio se analiza empíricamente en la tercera sección. A continuación, este análisis se utiliza para realizar una valoración de la aplicación de reglas fiscales en América Latina. El artículo finaliza con unas conclusiones.