Crisis económica y financiera, respuestas de política y su impacto sobre las finanzas públicas. Una perspectiva global

El empeoramiento de la coyuntura económica y financiera desde el verano de 2007 y, sobre todo, el drástico agravamiento de la situación a partir de septiembre del año pasado están dejando profundas secuelas en las finanzas públicas de las principales economías desarrolladas y, en menor medida, de los países en vías de desarrollo. El deterioro de las finanzas públicas refleja la intensa reacción de las políticas económicas, a través de planes fiscales y medidas de apoyo al sistema financiero, aunque también, de modo creciente, la severa caída de la actividad económica y financiera. La respuesta de política económica no solo ha implicado a las autoridades fiscales, sino también a los bancos centrales y a otras entidades públicas —como los fondos de garantías de depósitos e instituciones financieras de carácter público o semipúblico—. En el gráfico 1 se representa de un modo simplificado el proceso de intensificación y creciente implicación de las distintas autoridades para el caso de Estados Unidos, mediante la cuantificación del apoyo proporcionado por la Reserva Federal y el Tesoro al sistema financiero, así como de las medidas de estímulo fiscal. Entre el verano de 2007 y marzo de 2008, los efectos de la turbulencia financiera sobre la actividad eran todavía relativamente moderados y su impacto se circunscribía a Estados Unidos y a un número cada vez mayor de economías desarrolladas. En ese período, el apoyo financiero estuvo basado, fundamentalmente, en la ampliación de la dotación de liquidez por parte de los bancos centrales y en rescates ocasionales de entidades específicas. Además, en Estados Unidos se puso en marcha un primer paquete de estímulo fiscal, en febrero de 2008. A partir de marzo de ese año (con el rescate de Bearn Stearns), la profundización de los problemas financieros llevó a una intensificación del apoyo, que siguió estando centrado en la provisión de liquidez. A mediados de septiembre, sin embargo, se produjo un gran salto cuantitativo y cualitativo en la respuesta de política económica en todas las economías avanzadas y, en menor medida y con cierto retraso, en las economías emergentes. Por un lado, el espectro de medidas de apoyo financiero se amplió significativamente (hasta abarcar, además de la provisión prácticamente ilimitada de liquidez, la financiación directa a entidades financieras y otros sectores, las inyecciones de capital, la compra de activos y las garantías sobre activos y pasivos bancarios); por otro lado, se pusieron en marcha planes de estímulo fiscal en un grupo cada vez más numeroso de países. Las cantidades comprometidas en el ámbito financiero y económico se han multiplicado desde el verano pasado. A modo de ejemplo, en Estados Unidos esas cantidades —excluyendo las garantías— se han multiplicado por seis, hasta representar ya la mitad de su producto interior bruto (véase gráfico 1). Todas estas medidas se están traduciendo en un acusado incremento de los déficits públicos y de las ratios de deuda pública, y en un fuerte deterioro de las perspectivas fiscales de largo plazo. No obstante, es difícil evaluar a priori el coste fiscal de la crisis. En primer lugar, una parte importante del apoyo financiero público comprometido, o bien no ha sido aún utilizado, o bien no supone un desembolso efectivo de antemano (como en el caso de las garantías), o bien, aunque lo suponga, puede ser parcialmente recuperado a posteriori (como en el caso de la compra de activos o la financiación). En segundo lugar, una buena parte del apoyo público, el llevado a cabo por los bancos centrales u otras entidades financieramente autónomas, cae, en principio, fuera del ámbito presupuestario; sin embargo, parte de estas cantidades podría acabar teniendo un impacto presupuestario, que es potencialmente importante. Y, en tercer lugar, la crisis aún está desarrollándose, lo que dificulta no solo evaluar su impacto fiscal, sino incluso llevar un cómputo actualizado de las cantidades invertidas. En este contexto, el objetivo de este artículo es evaluar, desde un punto de vista cuantitativo, cualitativo y comparativo, los canales a través de los cuales la crisis financiera y económica y la respuesta de política económica ante la misma están afectando a las finanzas públicas, adoptando una perspectiva global y, en lo posible, homogénea, que incluya tanto a economías avanzadas como emergentes. Para ello, es preciso establecer un marco de análisis que permita diferenciar, por un lado, entre el impacto vinculado a la crisis financiera y el ligado a la recesión económica; y, por otro, entre el impacto directo de la crisis, vinculado al ajuste de la actividad económica y financiera, y el derivado de las medidas de la política económica. En este marco se analizarán en primer lugar, con un cierto grado de detalle, las medidas de apoyo al sector financiero adoptadas por las distintas autoridades económicas, distinguiendo entre las diferentes consecuencias que pueden tener para las cuentas públicas en distintos plazos. En segundo lugar, se analizarán los planes de estímulo fiscal y el impacto directo de la crisis sobre los ingresos y gastos públicos, los saldos fiscales y la deuda pública. Asimismo, se evalúa el impacto de medio plazo sobre las finanzas públicas, y especialmente sobre la dinámica esperada de la deuda. De todo este análisis se concluye que las finanzas públicas se verán abocadas a una delicada situación en los próximos años. Este deterioro supone unos retos notables para las autoridades económicas; entre otros, evitar que la propia situación de fragilidad limite la efectividad de las medidas adoptadas y reafirmar el compromiso de largo plazo con la disciplina fiscal.