EU Joint Programming: Lehren aus dem Südsudan

Gemeinsame Programmierung (Joint Programming – JP) werden die jüngsten Bemühungen genannt, die Entwicklungspolitik von EU und Mitgliedstaaten auf höchster Ebene besser abzustimmen und die Entwicklungszusammenarbeit (EZ) auf Länderebene zu straffen. JP soll die Fragmentierung der EZ-Programme und Projekte von EUGebern reduzieren und so die europäische EZ effizienter gestalten. Zugleich plant die EU, die Eigenverantwortung der Partnerländer zu stärken, indem sie deren Entwicklungsstrategien zur Grundlage ihrer Programmierungsdokumente macht. Mittlerweile nimmt der Prozess Fahrt auf: Der Europäische Auswärtige Dienst (EAD) und die Directoral General for Development and Cooperation – EuropeAid (DG DevCo) der EU-Kommission drängen auf verstärkte gemeinsame Programmierung im EU-Haushalt 2014–2020. Die Erarbeitung gemeinsamer Länderstrategien für ca. 20 Länder, in denen der JP-Ansatz bis Ende 2014 umgesetzt sein soll, ist zwar unterschiedlich weit gediehen. Doch bis 2020 könnten bis zu 50 JP-Verfahren laufen (vgl. Tabelle 1). Obwohl die gemeinsame Programmierung ein EU-Ansatz ist, können sich Nicht-EU-Geber wie die USA, Norwegen, Japan, die Weltbank oder das UN-Entwicklungsprogramm (UNDP) anschließen, und einige wollen dies von Fall zu Fall tun. Für Partnerländer hat JP den Vorteil, dass ihre Zusammenarbeit mit EU-Akteuren und -Agenturen gebündelter ist. Erstmals wurde der JP-Ansatz in zwei der weltweit fragilsten Staaten umgesetzt: Haiti und Südsudan. Theoretisch bot Südsudan vielversprechende Bedingungen: Zwar war das jüngste Land der Welt nach der Unabhängigkeit von Khartum (Juli 2011) kein „weißer Fleck“, doch die meisten Geber waren eher „Neuankömmlinge“. Abstimmungsprobleme und Fragmentierung waren nicht so ausgeprägt wie in Ländern, in denen zahlreiche Geber mit etablierten Programmen Koordinierungsbemühungen vereitelten. Im Januar 2012 wurde ein Länderstrategiepapier der EU publiziert, das auf Südsudans Entwicklungsplan 2011 bis 2013 abgestimmt ist. Seine Umsetzung kann nicht als uneingeschränkt erfolgreich bezeichnet werden. Die gewaltigen politischen und ökonomischen Risiken sowie die Gefahren für die Sicherheit im Südsudan wirkten sich auf das JP-Verfahren aus, woraus Schlüsse für JP in anderen Szenarien gezogen werden müssen. Aus den Südsudan- Erfahrungen ergeben sich drei Prioritäten für künftige Verfahren: Flexibel sein: Umstände können sich schnell ändern, gerade in fragile Staaten. Starre Programme, die sich den raschen Veränderungen nicht anpassen können, setzen ihre Legitimität aufs Spiel. Engagement sicherstellen: Die Unterstützung der Mitgliedstaaten ist unverzichtbar, wenn JP mehr als ein Strategiepapier sein soll. Maßnahmen zur Abstimmung von Projektzyklen könnten ein erster Hinweis auf größeres Engagement sein. Gemeinschaftlich finanzierte und umgesetzte Programme versprechen mehr Stabilität. JP ist kein Allheilmittel: Dem, was die EU allein erreichen kann, sind Grenzen gesetzt. Der politische Wille der Partnerregierungen, sich JP zunutze zu machen, und die Leistungsfähigkeit ihrer Systeme sind entscheidende Variablen.