Projecting Emissions Baselines for National Climate Policy: Options for Guidance to Improve Transparency

Greenhouse gas (GHG) emissions baselines are reference emissions levels. This paper focuses on projected forward-looking baselines that can be used both to inform national climate policy and to set goals that are defined relative to a business-as-usual (BaU) scenario. As some developing countries have defined national mitigation goals for 2020 in this way, the underlying assumptions and methodologies used in setting these emissions baselines are relevant for assessing the magnitude of both the country's expected total emissions reductions and the global aggregate emissions mitigation effort. Currently, there is limited international guidance available on setting national GHG baselines. The resulting variance and lack of transparency makes it difficult to understand emissions pledges defined as relative to BaU, and difficult to compare emissions scenarios across countries. Moving towards international guidance on setting baselines could improve transparency, clarity and comparability, while still allowing countries to maintain diversity in approaches. This paper discusses good practice and presents options for how guidance might be developed for key elements of baseline setting. The options are presented as “tiers” that move from less detailed to more detailed guidance. The first tier describes guidance that would leave maximum flexibility for individual countries, whilst encouraging transparency. The second tier offers more detailed guidance for countries with greater domestic resources and capabilities. Countries could adhere to the tiers according to their capabilities, although they would be encouraged to follow the more detailed approach. The proposed tiers represent different levels of detail, rather than accuracy or data quality. More detailed guidance does not necessarily lead to “better” baselines, though it may help to improve understanding of different baselines. Le présent document porte sur les projections des niveaux de référence des émissions de gaz à effet de serre (GES), qui peuvent être utilisées à la fois pour éclairer l’élaboration des politiques climatiques nationales et pour fixer des objectifs par rapport à un scénario au fil de l’eau ou scénario de référence. Étant donné que certains pays en développement ont défini de cette façon leurs objectifs nationaux de réduction des émissions à l’horizon 2020, les hypothèses retenues et les méthodologies employées pour déterminer ces niveaux de référence sont importantes pour évaluer l’ampleur des réductions d’émissions ambitionnées par ces pays et celle de l’effort global mondial d’abaissement des émissions de GES. À l’heure actuelle, il existe peu d’orientations internationales pour la définition des niveaux de référence des émissions nationales de GES. Les disparités et le manque de transparence qui en résultent font qu’il est difficile de comprendre les engagements en matière d’émissions qui sont définis par rapport à un scénario de référence, ainsi que de comparer les scénarios d’émission entre pays. La mise au point d’orientations internationales pour l’établissement des niveaux de référence pourrait améliorer la transparence, la clarté et la comparabilité, sans obliger les pays à renoncer à la diversité de leurs approches. Ce document examine les bonnes pratiques et présente des options pour l’élaboration d’orientations concernant les éléments clés de la définition des niveaux de référence. Ces solutions envisageables sont présentées sous formes de “couches”, qui correspondent à des orientations plus ou moins détaillées. Ainsi, la première couche permettrait aux pays de conserver une marge de manoeuvre maximale tout en favorisant la transparence. La deuxième comporte des indications plus détaillées à l’intention des pays dotés de ressources et de capacités plus importantes. Les pays pourraient adhérer à l’une ou l’autre en fonction de leurs capacités, même s’ils seraient encouragés à opter pour la deuxième. La différence entre les deux couches concerne le niveau de détail plutôt que la précision ou la qualité des données. Des orientations plus détaillées ne garantissent pas l’obtention de “meilleurs” niveaux de référence, mais elles peuvent aider à mieux comprendre les différences entre ces niveaux.