Come funziona la liberalizzazione dei servizi pubblici: un’analisi di alcune esperienze internazionali

La liberalizzazione/privatizzazione dei principali servizi pubblici è spesso vista nel dibattito italiano come un processo che non richiede necessariamente interventi sulla struttura del settore, ma che per contro necessita di un complesso apparato di regolazione, come hanno ben mostrato di recente il documento della Commissione Carpi sul riassetto del sistema elettrico e la legge istitutiva dell'Autorità di garanzia delle comunicazioni. Come invece rende evidente l'esperienza internazionale più recente, il prius logico a qualsiasi intervento di regolazione è la ristrutturazione del settore, nel quale vanno in primo luogo distinti e isolati quei segmenti che - per motivi tecnologici o per lo sviluppo della domanda - non presentano più le caratteristiche della market failure: questi segmenti devono essere liberalizzati in tempi brevi, consentendo l'entrata di nuovi operatori ed impedendo - mediante un'efficace applicazione della normativa antitrust - che l'azienda che fino ad allora ha goduto di diritti esclusivi o speciali abusi della propria posizione dominante. La regolazione va quindi utilizzata per quei segmenti nei quali appaia inevitabile il mantenimento di diritti speciali o esclusivi. Essa deve essere pertanto vista come una funzione importante, ma residuale, nel quadro di una rapida liberalizzazione che deve costituire l'asse portante della politica industriale nei confronti dei servizi pubblici. Dato che la tecnologia e lo sviluppo dei mercati tendono a spostare continuamente la frontiera tra segmenti liberalizzabili e non liberalizzabili, restringendo questi ultimi, la regolazione deve lasciare mano a mano il passo alla disciplina della concorrenza. Per illustrare la tesi così sintetizzata, in questo lavoro, dopo una riflessione di carattere introduttivo sui rapporti tra regolazione e liberalizzazione (paragrafo 2) ci occuperemo di due settori molto diversi, discutendo nel paragrafo 3 lo sviluppo dell'esperienza di liberalizzazione e di regolazione nelle telecomunicazioni, rifacendoci espressamente a due "storie parallele", tra loro molto diverse (Stati Uniti e Gran Bretagna). Nel paragrafo 4 ci occuperemo quindi del settore elettrico inglese. La scelta di questi casi è utile, dal nostro punto di vista, perchè il primo illustra assai bene l'interazione tra politiche di regolazione e politiche antitrust; il secondo mostra la scarsa incisività della regolazione quando un settore non venga adeguatamente liberalizzato. Nel paragrafo 5 concluderemo il lavoro con alcuni riferimenti alle principali questioni aperte nel nostro Paese, sul piano della liberalizzazione-regolazione, che riguardano il settore energetico e quello delle telecomunicazioni.