Décentraliser la formation professionnelle : plus qu'un simple déplacement d'échelle Enseignements à partir du cas français

La France est engagée, particulièrement depuis 1983, dans un lent processus de décentralisation de la formation professionnelle. Une étape significative a été franchie, en 1993, avec le transfert aux régions de la responsabilité de « mise en cohérence de l'offre de formation professionnelle ». Dix ans après, une nouvelle étape va être franchie qui élargit encore les compétences dévolues aux conseils régionaux. En s'appuyant principalement sur les travaux d'évaluation qui ont été conduit entre 1996 et 2000 sur le processus engagé en 1993 (Comité de coordination, 1996, Comité de coordination, 1999), cet article propose une réflexion sur la notion et le sens du processus de décentralisation appliqué à la formation professionnelle. Le changement d'échelle de territoire (de l'état nation à la région) dans la conduite de la politique de formation professionnelle et la dévolution de pouvoirs à un nouvel acteur (de l'Etat central à l'autorité régionale élue, le Conseil régional) sont souvent lus comme une translation visant à améliorer la gouvernance de ce segment de politique publique, ou encore, selon une acception plus économique, visant à améliorer la coordination entre acteurs et donc l'efficacité et l'efficience du système. Il exprimerait alors les limites d'un gouvernement de la formation professionnelle (au sens de Commaille, Jobert, 1998), largement mélangé, dans le cas français, à des formes de néo-corporatisme reposant sur le rôle des partenaires sociaux au sein des branches professionnelles(Giraud, Mériaux, 2003). Mais ce changement d'échelle peut n'être qu'un simple déplacement, reproduisant au niveau régional les principales caractéristiques du système. On serait alors dans l'espace d'une innovation institutionnelle mineure, et dans une forme de dépendance de sentier par rapport aux grandes caractéristiques sociétales. L'examen du champ de cette décentralisation et de l'inscription sélective des pouvoirs transférés aux autorités régionales dans la continuité d'un mode de régulation « à la française » du système de formation professionnelle plaiderait plutôt en faveur de cette hypothèse (section 1). Celle-ci serait renforcée par la forte inertie que montre l'évolution des politiques et de leurs résultats dans les régions. Entre 1994 et 2002, si des inflexions se font sentir, elles s'inscrivent souvent dans la continuité des situations antérieures (Céreq, 2003). Toutefois, l'acte de décentralisation introduit un certain nombre de ruptures dans les modes de construction et dans les frontières de l'action publique (section 2). L'espace de la formation professionnelle est un espace de conflits entre acteurs (monde économique, élèves et stagiaires, offreurs de formation). La construction de politiques régionales, surtout lorsqu'elle relève d'acteurs encore faibles et émergents, suppose que s'établissent des référents plus ou moins partagés, supports de ces politiques et de leur mise en oeuvre. De plus, la réunion, dans les mains du conseil régional de différents segments de la formation professionnelle, peut conduire à une redéfinition de cette segmentation. Ces ruptures concernent aussi les systèmes d'acteurs : décentraliser suppose qu'il existe, ou que se construisent, des systèmes d'acteurs pertinents au niveau régional (section 3). On rencontre ce problème dans la plupart des cas de décentralisation (voir par exemple Giraud Mériaux 2003 à propos de l'imposition du modèle de l'Ouest aux Laenders de l'ex DDR, ou Bouder, Bel, 1996 à propos de la création des LTA au royaume uni). La lente émergence d'un nouveau système d'acteurs, sensiblement différent de celui qu'on connaît au niveau national peut contribuer aussi à une innovation plus radicale. Enfin (section 4), la décentralisation, dans un mode de régulation administré, appelle le développement de nouveaux instruments de connaissance et de conduite de l'action publique.