De la convergence des normes comptables publiques vers des référentiels privés

L'information comptable et budgétaire publique ne décrit pas seulement les flux financiers et les décisions liés à l'action publique, elle produit des effets sur cette dernière en construisant une certaine interprétation de la réalité, notamment de ce qu'est être en conformité avec le droit (Lascoumes et Le Galès, 2007 et Edelman, dans cet ouvrage). La comptabilité structure par ce biais les cadres de pensée des acteurs et produit, ce faisant, constitue de nouveaux cadres incitatifs qui vont influencer leurs comportements (Hines, 1998). A ce titre, la mise en place d'une nouvelle constitution financière de l'Etat au travers de la Loi Organique relative aux Lois de Finances (LOLF) de 2001 ne doit pas être analysée sur un plan strictement technique. Les changements dans les règles de droit comptable et budgétaire publiques doivent être saisis comme des choix de nature politique. Les catégories comptables et budgétaires ont un impact performatif sur les choix des décideurs publics non seulement dans la mesure où elles définissent la représentation qui va être donnée de la situation financière de l'Etat - traduisant ainsi une théorisation politique implicite - mais aussi dans la mesure où elles vont structurer le processus de décision publique lui-même. Dans le même temps, les acteurs ne peuvent être tenus comme des récipiendaires passifs des règles. D'éventuelles imprécisions ou insuffisances, liées à la nature même du droit et des règles comptables, lesquels comportent toujours une part d'ambigüité, peuvent susciter des stratégies opportunistes de leur part. Les règles comptables et budgétaires publiques qui ont précédé la LOLF offraient de larges prises à des stratégies opportunistes de dissimulation d'engagements de long terme, qu'il s'agisse d'engagements liés à des contrats pluriannuels de type PPP ou à des risques " hors bilan " liés aux politiques actives de gestion de la dette publique. Le cas des collectivités territoriales aux prises avec atteste de tels risques des produits financiers structurés. Face à ce processus de " managerialization " des règles (Edelman, dans cet ouvrage), les nouvelles règles comptables et budgétaires de l'Etat devraient répondre à ces enjeux en instaurant une comptabilité d'engagements aux côtés de la comptabilité de caisse publique traditionnelle (à ceci près qu'elles ne sont pas obligatoires pour les collectivités territoriales). Cependant, non seulement leur efficacité même est questionnable (des engagements conditionnels demeurant en annexe des comptes) mais elles risquent, en outre, d'orienter l'action publique elle-même du fait du caractère performatif des règles de droit en général et des règles comptables en particulier. Une telle évolution peut également se traduire par un changement dans l'ordre de priorité implicite défini entre les différentes parties prenantes de l'action publique. En effet, toute évolution des règles de droit comptable et budgétaire public peut impliquer une inflexion de l'information fournie en faveur des attentes et des besoins de l'une ou l'autre d'entre elles. Une convergence vers les règles de droit comptable privé peut être analysée sous l'angle de la montée en puissance des marchés financiers vis-à-vis des autres parties prenantes à l'information comptable publique. L'accent se déplace des besoins du Parlement, axés sur la régularité juridique de la consommation des ressources vers ceux des marchés, polarisés sur l'évaluation de la solvabilité de l'emprunteur (Kirat et Marty, 2009). L'instillation d'une telle logique financière peut être lourde de conséquences sur la définition même de l'action publique. Construits sociaux, les règles de droit comptable, à l'instar de toute convention de mesure ne sauraient être tenues pour neutres ou objectives (Chiapello et Desrosières, 2006). Elles reflètent les intérêts des entités concernées et les contraintes qui s'exercent sur elles. Il s'agit donc d'interroger les enjeux d'une telle convergence comptable au travers de deux exemples issus de la gestion publique à savoir les contrats de partenariats public-privé et les politiques de gestion active de la dette mises en œuvre par les collectivités locales. Ainsi, après avoir rapidement décrit, dans une première partie, les principales caractéristiques de la nouvelle constitution financière de l'Etat et de ses fondements théoriques, nous nous attachons dans une deuxième partie à l'analyse des enjeux liés à l'adoption de référentiels comptables issus du secteur privé, en mettant en exergue les risques associés. Nous nous appuyons notamment sur le cas de la comptabilisation des produits financiers structurés pour illustrer l'intérêt d'appuyer l'action publique sur une comptabilité d'engagement. Dans une troisième partie, nous mettons en exergue les difficultés liées au choix d'un nouveau référentiel comptable. En effet, une comptabilité d'engagements n'est pas à elle seul une condition suffisante au suivi des engagements et donc au contrôle du bon usage des deniers publics.