La politique budgétaire américaine sous la présidence Clinton : un rêve de cigale

Au cours de la décennie qui vient de s'écouler, le paysage budgétaire américain a radicalement changé. Le solde public fédéral est ainsi passé d'un déficit historique de 290 milliards de dollars en 1992 à un excédent de 124 milliards en 1999 (soit 1,4 % du PIB). De tels chiffres, inhabituels pour les États-Unis, s'appuient sur la combinaison d'une croissance très rapide des recettes fiscales et d'un infléchissement dans l'évolution des dépenses. D'une part, une conjoncture particulièrement dynamique s'est trouvée associée à une politique monétaire plutôt accommodante. D'autre part, structurellement, un ajustement vers un solde équilibré a été engagé dès le début des années 1990. En comparaison avec les efforts d'assainissement un peu plus tardifs des pays européens, l'ajustement américain apparaît plus progressif, quoique d'un niveau extrêmement important : entre 1992 et 1999, un peu plus de la moitié de l'amélioration du solde effectif est due à l'effort structurel. C'est en réaction aux déficits des années 1980 et du début des années 1990 que la discipline budgétaire a été renforcée. Les lois budgétaires se sont succédées, introduisant des plafonds sur les dépenses et augmentant la pression fiscale. C'est cependant au plan institutionnel que les mutations ont été les plus importantes : les États-Unis sont passés à la « programmation pluriannuelle » des finances publiques, et ont substitué, à l'objectif de budget unifié équilibré, un objectif de solde « on-budget » équilibré, i.e. hors excédents de la « Social Security ». Ainsi, ces derniers ne peuvent-ils plus être utilisés pour renflouer le solde total, et ceci afin d'assurer la sauvegarde du système de retraite. Les deux candidats aux élections présidentielles de novembre 2000 ne remettent pas en cause ces évolutions, mais — malgré les effets d'annonce de remboursement de la dette — les propositions d'augmentation des dépenses sociales d'Al Gore et de réductions d'impôts massives de George W. Bush laissent augurer un relâchement de la discipline. Cette dernière pourrait cependant être maintenue si le Congrès et l'administration restent de bords opposés. L'amélioration du solde public, entre 1992 et 1999, s'appuie à hauteur de 60% sur la vigueur des recettes fiscales et à hauteur de 40% sur l'infléchissement des dépenses. La forte contribution des recettes apparaît néanmoins de nature très conjoncturelle. En effet, le dynamisme de l'activité et la forte valorisation boursière, en augmentant le taux d'imposition apparent, ont dopé la croissance des recettes. La modération des dépenses ressort plus structurelle, même si elle s'appuie à hauteur de 80% sur la seule baisse des dépenses militaires. La fin de la guerre froide a largement justifié cette dernière évolution, mais la contrainte du plafonnement imposé aux dépenses discrétionnaires a également joué. La baisse des charges nettes d'intérêt a résulté de la baisse des taux d'intérêt et de la diminution de la dette publique consécutive à l'assainissement primaire. La faible progression des dépenses obligatoires s'explique en partie par le dynamisme de l'activité qui a limité le nombre des bénéficiaires des programmes sociaux, mais également par un ensemble de réformes structurelles. Parmi celles-ci, on peut noter la réforme du Welfare de 1996, qui prévoit des incitations plus fortes au retour au travail; le développement des organismes de soins intégrés qui contribue au ralentissement des affiliations à Medicare; et la diminution du taux de remboursement des actes décidée en 1997. De nombreuses contraintes politico-économiques pèsent aujourd'hui sur les choix d'affectation des excédents budgétaires cumulés anticipés. Les réductions d'impôts, les augmentations de dépenses, le remboursement de la dette et/ou le provisionnement des dépenses futures n'ont pas le même impact politique. Il faut, par ailleurs, tenir compte de la déformation active du budget en faveur des dépenses sociales du fait de l'arrivée à la retraite d'une classe d'âge nombreuse (choc du baby-boom), de l'allongement de la durée de vie des retraités, de l'intensification de la consommation de soins médicaux. Une solution généralement avancée aux Etats-Unis, pour lisser la hausse de la pression fiscale, ou de l'endettement, liée au choc du baby boom, est de s'engager dans une stratégie de provisionnement, ou au minimum de préservation des marges de manoeuvre en réduisant la dette nette. La stratégie de création d'un fonds de réserve peut être mieux comprise par l'électorat que la stratégie de remboursement de la dette, parce qu'il perçoit mieux le pro fit direct qu il peut en tirer (de meilleures retraites). Trois simulations d'évolution des finances publiques américaines montrent néanmoins que la stratégie de provisionnement n'est pas indispensable : même dans le cas assez improbable d'une chute brutale et permanente de l'activité aux Etats-Unis, une augmentation d'un point et demi du taux de pression fiscale suffirait pour restaurer l'équilibre budgétaire. Si le provisionnement peut s'avérer utile, c'est sans doute plus en raison du bas niveau inquiétant du taux d'épargne privé.