Impactos sectoriales en la economía uruguaya del proceso de convergencia hacia un arancel externo común con el MERCOSUR

Resumen En 1995, cuando el Mercosur adquiere el carácter de unión aduanera, quedaban aún muchos temas pendientes para su consolidación. En los años siguientes, los progresos más significativos se centraron en el cumplimiento de los cronogramas acordados para eliminación de la excepciones al libre comercio al interior de la zona y la convergencia al Arancel Externo Común (AEC). Este trabajo intentó evaluar los efectos sobre los sectores más afectados por la eliminación del Régimen de Adecuación y discutir los probables impactos de la eliminación de las excepciones. Entre 1995 y 1999, Uruguay avanzó en forma muy significativa hacia la liberalización del comercio al interior de la región pero no ocurrió lo mismo con el resto del mundo. En este período cayeron (o se mantuvieron en cero) los aranceles intra-zona para todas las ramas de la industria manufacturera y aumentaron los aranceles medios aplicables a terceros mercados. El Régimen de Adecuación comprendía 953 ítems de la Nomenclatura Común del Mercosur (NCM), a los que se aplicaban aranceles promedio de 19% (con muy poca desviación) para las importaciones desde la región y que llegaban a un 30% para productos provenientes desde el resto del mundo. La remoción del Régimen de Adecuación significó un movimiento conjunto hacia la integración y la apertura respecto a terceros mercados pero la concurrencia de los otros regímenes llevó a una reversión de la última. En este resultado jugó un papel muy importante el aumento de tres puntos porcentuales del AEC acordado en 1997. Si como está acordado, el próximo año se reduce el AEC, el efecto de reversión de la apertura quedará limitado a muy pocas ramas. El estudio de los efectos de la remoción del Régimen de Adecuación se centró en las 28 ramas industriales que se consideró que estaban en condiciones de ser más afectadas por su eliminación. La eliminación del Régimen de Adecuación no parece haber jugado un rol esencial sobre la performance de las ramas afectadas. En materia productiva y comercial estas ramas muestran un desempeño más pobre que el promedio de la industria manufacturera. No obstante, en aquellas que más contribuyeron a explicar ese desempeño, el crecimiento de la competencia de importaciones desde la región no jugó un papel importante. La apertura de la economía y la contracción de la demanda interna derivada de la crisis económica que atravesó la economía en 1999 parecen haber jugado roles tan o más importantes. La participación de la producción doméstica en el aprovisionamiento del mercado doméstico cae, desplazada por importaciones desde el resto del mundo y desde la región. El estudio de los efectos sectoriales de la convergencia al AEC para los sectores comprendidos en las listas de excepciones se realizó con dos enfoques alternativos. En relación a la lista de excepciones de Uruguay, para la que se habían cumplido tres etapas en la convergencia al AEC, se realizó un análisis basado en los cambios en los flujos de comercio, producción y empleo. Para las excepciones contenidas en las listas de bienes de capital, informática y telecomunicaciones, que recién comenzaban su convergencia que culminará en el 2006, se realizó un análisis de las ventajas comparativas de los socios regionales y se simularon los posibles cambios en la demanda relativa de bienes de distintos orígenes, utilizando un modelo de equilibrio parcial basado en una especificación de la demanda de tipo Armington. Si bien la lista de excepciones de Uruguay comprende productos que corresponden a 31 ramas de la industria manufacturera, el estudio se centró sobre siete de ellas por ser las más afectadas. Se trata de ramas con una especialización importadora, sustitutivas de importaciones o con comercio intra industrial. Durante el período 1995-1997, crecieron las importaciones y exportaciones en forma simultánea, no hubo cambios significativos en la demanda externa mientras que el producto y el empleo cayeron. A pesar del aumento de aranceles, se verificó un incremento de la participación del resto del mundo en el aprovisionamiento del mercado doméstico y el desvío de comercio parece haber sido mínimo. La evolución de la capacidad d competencia de los distintos socios y el mantenimiento de la admisión temporaria y otros regímenes especiales de importación pueden haber contribuido a la obtención de ese resultado. Las excepciones para bienes de capital, informática y telecomunicaciones comprenden 1251 ítems de la NCM para los que se estableció un cronograma ascendente de aranceles aplicables a importaciones desde terceros mercados. El aumento de aranceles previsto afecta especialmente a ocho ramas fabricantes de maquinaria eléctrica y no eléctrica cuyos aranceles suben hasta en 14 puntos porcentuales. Las ramas afectadas por estas excepciones son importadoras, muy abiertas, con alta penetración de importaciones y alta participación de proveedores de fuera de la región en el mercado doméstico. Los índices de ventajas comparativas reveladas muestran que Argentina y Brasil tienen fuertes desventajas comparativas en la mayor parte de los productos comprendidos en las listas, por lo que el incremento de aranceles tiene serias posibilidades de generar desvío de comercio para Uruguay. Finalmente, el ejercicio de simulación consistió en aumentar los aranceles para terceros países, desde los niveles que regían en 1995 o en 1999 hasta los que deberían alcanzar en el 2006. En el primer escenario (que toma como punto de partida 1995) el modelo predice que en las ramas productoras de maquinaria no eléctrica, electrotecnia y equipos de radio, televisión y comunicaciones, equipo profesional, óptica y fotografía, que serían las más afectadas por el cambio en los aranceles, se producirían fuertes efectos de desvío de comercio, aumentaría la participación de la producción doméstica y de la región en el consumo doméstico, desplazando proveedores del resto del mundo. En otras ramas, la producción doméstica y las importaciones desde el resto del mundo serían desplazadas por las importaciones desde la región. En el segundo escenario (que toma como punto de partida los aranceles vigentes en 1999), los efectos de desvío de comercio disminuyen significativamente y aumenta el comercio con el resto del mundo. De la comparación de los dos escenarios de partida se concluye que los efectos de desvío de comercio observables son bastantes menores que los que predice el modelo pero que se concentran en tres ramas claves: radio, televisión y comunicaciones, maquinaria de oficina, contabilidad y computación, y maquinaria diversa. En dichas ramas creció la participación de las importaciones desde Argentina y Brasil y cayó la de la producción doméstica y las importaciones del resto del mundo. En otras ramas se observa un crecimiento conjunto de la participación de las importaciones regionales y extra regionales. En esta primera etapa, la permanencia de regímenes especiales de importación y las condiciones de competencia de los distintos socios pueden haber atemperado los posibles efectos de desvío de comercio. Los primeros no estarían presentes cuando se consolide la Unión Aduanera. En cuanto a las segundas, depende de la evolución de la capacidad de competencia con los distintos socios lo que puede atemperar o acentuar la dependencia tecnológica con la región.