La reforma educativa en Uruguay (1995-2000): virtudes y problemas de una iniciativa heterodoxa

A partir de 1995 y sin perjuicio de los cambios antecedentes, el sistema educativo uruguayo -concretamente la Administración Nacional de la Enseñanza Pública (ANEP), que es el organismo competente en enseñanza primaria, secundaria y técnica- experimentó un ambicioso programa de innovaciones tendiente a alcanzar dos objetivos: la mejora de la calidad de los aprendizajes y el fortalecimiento de la equidad en el acceso a la educación. La reforma educativa (tal como se la denominó desde el gobierno y la oposición) constituyó una de las principales apuestas del segundo mandato de Sanguinetti (1995-2000): un gobierno que -por el liderazgo del presidente, la coalición que los constituía y el cuadro de relaciones partidarias en que actuaba- tuvo un perfil de centro en términos políticos e ideológicos. Si bien a inicios de los años noventa ya se advertía en América Latina ciertas manifestaciones de las posturas liberales en materia educativa, de corte más o menos ortodoxo, el tenor estatista de la reforma uruguaya la transformó en una experiencia singularmente heterodoxa dentro de la región. Lejos de fomentar la participación del mercado y de las entidades privadas den la prestación de servicios, o de impulsar la descentralización de la gestión, la reforma uruguaya mantuvo una impronta centralista", se ubicó fundamentalmente del lado de la "oferta" educativa y apostó al fortalecimiento del sector público en las sucesivas fases del proceso, desde el diseño a la implementación concreta de las políticas aplicadas. Las principales líneas de esta acción reformista fueron las siguientes: la expansión de la oferta pública en educación inicial, apuntando a su universalización; el desarrollo de políticas compensatorias en educación básica o primaria (creación de escuelas de tiempo completo en sectores pobres); la reforma curricular de la educación media pública (junto con la extensión del horario y la concentración de las actividades de los profesores); así como el desarrollo de la formación docente a través de la creación de seis centros estatales regionales, descentralizados. El fortalecimiento del estado se expresó en un significativo aumento de la cobertura educativa, así como en el incremento del gasto público, tanto con respecto al PIB como al Presupuesto Nacional. Este programa de reforma tuvo en sus inicios un apoyo político considerable, que incluyó a los sectores de la oposición de la izquierda. En virtud de los componentes evocados, el programa coincidía en mucho con las demandas y propuestas de los gremios de la enseñanza pública. Sin embargo, muy rápidamente se suscitaron conflictos con los sindicatos de profesores (en especial con los docentes de la enseñanza media). Y el "estilo" del conductor mayor de esta reforma, así como varias facetas de las orientaciones adoptadas, levantaron distintos frentes de resistencia y de oposición política, en sectores de la izquierda y en el seno de la propia coalición de gobierno. Uno de los puntos más polémicos en este sentido, remite precisamente a lo que constituye una de las características intrínsecas y sobresalientes del esquema reformista uruguayo, que es a su vez una clave recurrente en las políticas públicas de varios países de la región. Nos referimos en particular, a los programas de innovación que dan lugar a estrategias de "by-pass", con respecto a los organismos institucionales, los elencos burocráticos estatales y los gremios de funcionarios docentes. Más allá de sus contenidos "heterodoxos" y con el propósito de adelantar "urgentemente" en estos objetivos, el reformismo uruguayo acudió, como otros, a la creación de programas con financiamiento externo, paralelos a la estructura "regular" del sistema educativo. Se ataron algunos hilos de coalición con personalidades y cuadros docentes pertenecientes a estos aparatos, pero se alentó el ascenso de los técnicos y "analistas simbólicos"a los principales puestos de decisión. Estos pasos alimentaron la oposición al procesos reformista y plantean interrogantes en relación a la sustentabilidad y a la misma continuidad de las reformas implementadas. Esta ponencia estudia la reforma educativa en Uruguay durante el período indicado (1995-2000), en un análisis necesariamente breve y centrándose en tres cuestiones: a) Las determinaciones políticas que llevan a implementar un programa de reformas en buena medida "heterodoxo", acorde con las tradiciones políticas y culturales uruguayas, heredero de los planes más "desarrollistas" de la década de 1960 y, por ende, bastante alejado de las "recetas" más recibidas durante el empuje "neo-liberal"; b) Una caracterización de los principales contenidos de este programa de reforma y de los distintivos antes evocados; c) una advertencia de los "vicios y virtudes" de dichas estrategias, que puede servir de base para la evaluación de la sustentabilidad y de la continuidad política de las reformas. Entramos pues de lleno al eje de relación entre "politics and policies", con un abordaje que nos permite encarar dos objetivos a la vez, por un lado y principalmente, rescatar la singularidad del caso uruguayo, sus enlaces y sus sombras. Por otro lado, contribuir al análisis comparativo de los procesos de cambio en la "transición liberal" y en particular al cotejo de las reformas educativas en América Latina, atendiendo a problemas comunes que son ineludibles para la indagación y el debate."