Dinámica de valorización del suelo en el área metropolitana del Gran Santiago y desafíos del financiamiento urbano

A fines del siglo XX, América Latina es la región más urbanizada del mundo en desarrollo, estimándose que alrededor del 20% de su población urbana reside en áreas metropolitanas superiores a los 5 millones de habitantes. La cuestión del suelo urbano y sus repercusiones sobre el desarrollo de las ciudades fueron tópicos centrales de las dos Conferencias de Naciones Unidas sobre Asentamientos Humanos, la de Vancouver en 1976 y la de Estambul en 1996. El Plan de Acción Regional de América Latina y el Caribe (CEPAL, 1996); plantea en esta materia desafíos de mejorar la eficiencia del uso del suelo y expandir substantivamente la provisión de infraestructura y servicios. Este documento presenta un estudio de la evolución de los valores del suelo en el Área Metropolitana del Gran Santiago (AMGS);, durante un período que conjuga, por un lado, rápido crecimiento económico, construcción habitacional alta y diversificada en términos sociales y mejoramiento del entorno urbano, y por otro, un alza sostenida de los precios de la tierra urbana. El estudio de caso se basó en una tipología de áreas de valorización del suelo en el AMGS puesta en relación con distintas esferas del dinamismo urbano. El documento consta de cinco capítulos. En primer lugar, una introducción conceptual. Segundo, la exposición de antecedentes generales sobre el caso del AMGS, destacando las particularidades de esta ciudad en el escenario metropolitano regional. El tercer capítulo consiste en la metodología y enfoque del estudio, y en la explicación de la tipología de áreas de valorización con que se realiza la aproximación a la materia de estudio. El cuarto capítulo analiza la dinámica de valorización del suelo urbano en el Gran Santiago, durante el período 1992-98 con relación al crecimiento demográfico, la evolución del ingreso y la pobreza, la dinámica habitacional y la inversión pública en mejoramiento urbano. También se analizó el rendimiento del impuesto predial y su impacto en los ingresos e inversiones municipales. Finalmente, el quinto capítulo contiene una síntesis del análisis del AMGS y una perspectiva de nivel regional sobre desafíos del financiamiento urbano frente a los escenarios emergentes de reorganización interna que muestran las grandes urbes. Por sus limitaciones, la investigación no plantea conclusiones definitivas, sino que un cuerpo de hipótesis sobre mecanismos y modalidades de valorización del suelo a escala intraurbana y consecuencias de política pública. Entre ellas, se plantea que la estructuración mostrada por las distintas zonas de valorización que reporta la investigación y su dinámica puede ser interpretada como un proceso de transición espacial interno. Este se vería caracterizado por tres coordenadas. Una, el sesgo a la homogeneización de los valores de suelo intraurbanos o convergencia bajo contextos y ciclos como el analizado, producto de una relación inversa entre nivel inicial y ritmo de valorización. Dos, la existencia de señales a la estabilización de valores en las zonas de mayor valor nominal y la inestabilización de zonas de más reciente mejoramiento urbano y mayor crecimiento demográfico relativo. Tres, la importancia de los diferenciales zonales de dinamismo demográfico, habitacional, de mejoramiento del estándar urbano y evolución socio-económica de la población como factores diferenciadores del grado de estabilidad relativa de valores del suelo. En el plano de las implicaciones fiscales, se enumeran una serie de tendencias relevantes para el examen de fortalezas y debilidades urbanas de los sistemas de contribuciones de bienes raíces, en tanto medios de posible regulación y financiamiento urbano. El estudio conduce a reflexiones de escala regional que postulan la necesidad de alinear mejor el financiamiento y la regulación urbanas, por medio de tres énfasis de la gestión de áreas metropolitanas en América Latina: i); la modernización del sistema tributario municipal (capacidad recaudatoria y su aporte al mejoramiento urbano);; ii); la diversificación de los instrumentos de financiamiento de equipamientos e infraestructura urbana nacionales (esto es la generación de recursos extrapresupuestarios con fines de alimentar fondos de compensación);; y iii); la necesidad de estudio de instrumentos de integración urbana de largo plazo (esto es incentivos al crecimiento urbano bajo modalidades no segregadas);.