Modelo de análisis del gasto social y primer Objetivo de Desarrollo del Milenio

En la región, el análisis de la gestión de la política social ha estado históricamente centrado en el volumen de recursos involucrados y el nivel de producción y cobertura de los bienes y servicios entregados en los distintos sectores. Sin embargo, en las últimas décadas se ha avanzado en la incorporación de las dimensiones de efectividad, eficiencia y focalización de los distintos programas, así como en el análisis del impacto redistributivo de las políticas, para lo cual se han utilizado las partidas presupuestarias e informes oficiales a nivel nacional y/o de los presupuestos de proyectos específicos. Así, se observa un desarrollo continuo, aun cuando heterogéneo, en el estudio de los resultados de los programas y proyectos sociales en la región. No obstante, persisten falencias importantes en cuanto a enfoques, procedimientos e información utilizada para disponer de análisis más exhaustivos e integrales de las políticas sociales de los países. Como lo ha indicado la CEPAL, los procedimientos utilizados para la medición del gasto social adolecen de importantes vacíos. Entre estos destaca que: su medición se entiende como una actividad contable más que de gestión social, los gastos no se analizan ligados a los objetivos de las políticas sociales, la cobertura de medición del gasto público social es heterogénea, ninguno estudia el gasto social no público, la desagregación de la información es limitada, la clasificación funcional de los países no es homogénea y hay poca o nula integración entre las Estadísticas de Finanzas Públicas (EFP); y el Sistema de Cuentas Nacionales (SCN); (Martínez y Collinao, 2010);. Por otro lado, aun cuando en las últimas dos décadas ha habido avances significativos en cuanto a orientar la política social, sus programas y proyectos en base al impacto que éstos tienen en su población objetivo, las evaluaciones de sus resultados y el análisis de ellos como componentes integrales del conjunto de la política siguen siendo limitados. En esta línea crece la tendencia a referirse a los recursos para su financiamiento más como una inversión social que como gasto. Para el análisis de la política social, la magnitud de recursos involucrados permite conocer las prioridades, las características de los productos distribuidos por sus programas permiten analizar la eficacia y eficiencia en la gestión, mientras que los impactos reflejan la efectividad en el logro de objetivos. No obstante, es la relación entre ellos la que permite una evaluación comprehensiva de los resultados para tener mayor información a la hora de tomar decisiones. Alcanzar este fin supone contar con estadísticas comparables e información confiable sobre la gestión de los planes, programas y proyectos, entre las cuales destacan las relativas a los recursos destinados. Esto permitiría realizar de mejor manera las actividades de monitoreo y evaluación de impacto de los componentes de política. Esta inquietud ha llevado a la CEPAL a procurar avanzar en el desarrollo de metodologías y técnicas para el mejoramiento de la gestión social y a realizar un seguimiento regular de la situación social de los países en la región. En este marco, han surgido diversas iniciativas, como el proyecto sobre medición y análisis del gasto social en el marco del programa "Hacia una globalización sostenible y equitativa", que durante el 2007-2009 implementó la División de Desarrollo Social de la CEPAL junto a GTZ con el objetivo de mejorar la gestión de las políticas públicas en los países de la región, además de potenciar las dimensiones de equidad y sostenibilidad de sus políticas de desarrollo y de integración internacional. En dicho proyecto se desarrolló un modelo de análisis detallado de los recursos de la inversión social para relacionar las fuentes de financiamiento, el destino de los recursos y el impacto que estos tienen en el bienestar de las personas. Éste se elaboró en la línea de trabajo de las cuentas satélite a partir de la explotación conjunta de las Estadísticas de Finanzas Públicas (EFP); y del Sistema de Cuentas Nacionales (SCN);, con la clasificación funcional de las primeras y la mayor capacidad de desagregación del segundo. En base a la experiencia adquirida y a fin de avanzar hacia una mejora en las estadísticas disponibles para analizar la gestión social, en 2010 la CEPAL, en conjunto con AECID, iniciaron el proyecto "Evaluación del avance en el primer Objetivo del Desarrollo del Milenio al año 2010", cuyo objetivo es fortalecer la capacidad de países de la región de diseñar e implementar políticas y programas sociales en base a un monitoreo efectivo de los avances en las tres metas que componen el primer Objetivo de Desarrollo del Milenio (ODM1);: "Erradicar la pobreza extrema y el hambre". Este proyecto, contempla la utilización de información social y resultados de gestión a partir de sistemas de selección de beneficiarios y de monitoreo, evaluaciones de procesos y de impacto de programas y proyectos específicos, así como de censos, encuestas de hogares, encuestas especializadas y registros administrativos. La idea es aunar esfuerzos para mejorar la evaluación de políticas sociales a través de la información derivada de la medición de los avances y retrocesos de los indicadores sociales y de los recursos asignados a las políticas relacionadas con ellos. En tal sentido, este documento toma como partida el material contenido en "Gasto social: modelo de análisis para América Latina y el Caribe" (Martínez y Collinao, 2010);. Aquí se describe una propuesta de operacionalización para llevar el enfoque macro que permite analizar el conjunto de la política social de un país, sus funciones y gasto social, desarrollado anteriormente por la CEPAL, a uno de nivel meso-micro de los planes y programas orientados a alcanzar metas específicas, como es el caso de las contenidas en el ODM1, sobre pobreza, empleo y hambre. En el primer capítulo se presentan algunos antecedentes sobre el proyecto en el cual se enmarca este trabajo y una breve revisión de lo que existe en la literatura sobre la relación entre la gestión social y sus impactos. En el segundo se presenta el modelo propuesto para el análisis de diversos objetivos sociales. En la última parte se presenta en detalle el ejercicio analítico realizado para el primer Objetivo de Desarrollo del Milenio.