Las redes de protección social: modelo incompleto

La crisis de finales de la década de los años noventa en América Latina mostró la mayor vulnerabilidad de la región y de sus habitantes, y la insuficiencia de los mecanismos tradicionales de protección de las familias. La crisis obligó a diseñar programas de emergencia que, con pocas excepciones, contaron con un financiamiento precario y alcanzaron una cobertura reducida. En este trabajo se propuso elaborar un inventario de los programas recientes puestos en marcha para enfrentar las consecuencias severas de la crisis e identificar las principales debilidades de los esquemas de protección con que cuenta la región. Se analizaron los principales resultados económicos y sociales de finales de los años noventa y las respuestas de las familias latinoamericanas frente a la crisis. El aumento de la pobreza, asociado con una tendencia creciente del desempleo y el incremento de la desigualdad, son los hechos que generan mayor preocupación en materia social. El aumento del gasto social, la mayor eficiencia y su mejor distribución no lograron compensar los efectos de la aguda crisis económica. Las familias pobres, más vulnerables ante una crisis prolongada, se vieron forzadas a retirar sus hijos de la escuela y a reducir su consumo de alimentos, lo que afectó su salud. Los países de América Latina desarrollaron diferentes esquemas de protección que fueron insuficientes para enfrentar los riesgos derivados de una mayor exposición a varios tipos de choques externos. En el contexto de los cambios estructurales adelantados en las últimas dos décadas, los países realizaron varias reformas a los esquemas tradicionales de seguridad social de la región, los cuales, con pocas excepciones, continuaron brindando protección sólo a los trabajadores del sector formal. Asimismo, se aprobaron reformas laborales tendientes a adecuar la legislación laboral a un nuevo tipo de empleo con menor estabilidad. La baja generación de empleo en el sector formal y el consiguiente crecimiento de las actividades informales, cuya principal característica es precisamente carecer de mecanismos de protección, ha mostrado la falta de un sistema de protección de ingresos que comprenda a todos los trabajadores. Las redes de protección social, como se han conocido en América Latina, funcionan como un mecanismo de articulación y ejecución de diversos programas sociales, en general asistenciales" para diferenciarlos de aquellos que hacen parte de los de la seguridad social o del desarrollo social tradicionales. Los primeros, buscan reducir la vulnerabilidad de las familias ante las crisis. En un principio, se concibieron como programas de emergencia para superar los efectos de la crisis, pero progresivamente se ha tratado de fortalecerlos y darles el carácter de permanentes ante la prolongación de la crisis y la certeza de los ciclos. Entre los nuevos programas de emergencia, se han identificado principalmente tres grandes grupos: programas de generación de empleo (obras públicas, subsidios a la creación de empleo -wage subsidies- y líneas de crédito subsidiado), programas de capacitación (jóvenes desempleados) y programas de subsidios condicionados (transferencias en efectivo). No obstante los logros en el diseño de programas para enfrentar la crisis a finales de los años noventa, los esquemas de protección social de la región tienen una importante tarea si se proponen lograr los principales objetivos del milenio. Estos se refieren, en primer lugar, a superar la baja proporción de la población cubierta con los programas, limitada fundamentalmente por la proporción de recursos disponibles. En segundo término, las posibilidades de avanzar hacia una red integrada de cobertura de todos los riesgos sociales busca resolver tensiones de distinta índole: entre los objetivos de corto y largo plazo en materia de reducción de la pobreza; entre los objetivos de la política macroeconómica y sus efectos sobre los objetivos y metas sociales; entre los programas tradicionales y la red de seguridad social del sector formal frente a la necesaria flexibilidad que requieren los programas orientados a enfrentar coyunturalmente el ciclo económico y su extensión a los trabajadores informales; entre los destacados niveles de gobierno y la variada gama de organizaciones que atienden riesgos sociales. Las principales recomendaciones de este trabajo se dirigen a integrar una verdadera Red de Protección Social que articule los programas existentes de una manera permanente. En diferentes partes de este trabajo se presentan algunos elementos del debate sobre el manejo del riesgo social, motivado por las necesidades crecientes de protección. Se llama la atención sobre la necesidad de construir un conjunto de mecanismos que garanticen cierta estabilidad económica general y condiciones aceptables de vida de la población. Se busca que el funcionamiento de la protección social contenga mecanismos anti-cíclicos. Así se presentan los nuevos enfoques de riesgos para identificar mejor, tanto los eventos y la población expuesta, como los diferentes mecanismos para enfrentarlos. Finalmente se plantea el debate sobre la importancia de enfrentar las causas estructurales de la pobreza, pero también de realizar una política asistencial en condiciones de emergencia."