La seguridad social en América Latina y el Caribe: una propuesta metodológica para su medición y aplicación a los casos de Argentina, Chile y Colombia

Desde mediados del siglo pasado, los países latinoamericanos lograron importantes, aunque desparejos, avances en sus esquemas de Protección Social, que han terminado por conformar un universo caracterizado por una enorme diversidad en materia de cobertura, organización institucional y financiamiento. Esta problemática, propia de la política social de los países latinoamericanos (que ha sido analizada cuidadosamente en el Documento del Período de Sesiones presentado en Montevideo, CEPAL, 2006), ha tenido su correlato en serias dificultades de medición de lo que debe ser considerado o no gasto público y social. Tres fuentes de problemas deben ser reconocidas. En primer lugar, las carencias propias de los sistemas de información de casi todos los países. En segundo término, la complejidad institucional de los sistemas de Seguridad Social desde sus orígenes, en donde se combinan instituciones públicas y privadas, con y sin fines de lucro en la administración de fondos provenientes de aportes y contribuciones compulsivos y voluntarios de manera combinada. En tercer lugar, la variedad de modalidades de reforma que han modificado de diferente modo la organización original. Teniendo en cuenta la importancia de esta situación y las dificultades que ello acarrea para la adecuada toma de decisiones, la CEPAL ha puesto en marcha un programa destinado a mejorar la medición del Gasto Social mediante la promoción de una metodología que permita desarrollar un sistema de información de la gestión social que sea válido, confiable y coherente. A su vez, se espera lograr niveles de desagregación en la información que permitan seguir la ejecución de los programas y facilitar la evaluación de la gestión social (Martínez y Espíndola, 2007). No obstante, y más allá de los problemas generales existentes para lograr una medición del Gasto Público Social que sea reflejo de la política social de cada país y permita la lectura comparada de los casos, las dificultades propias de la Seguridad Social merecen una atención particular. En este marco, el "Proyecto de Medición del Gasto Contributivo en Países de América Latina y el Caribe", que la CEPAL ha encarado con el apoyo del PNUD, se propone alcanzar una metodología homogénea de medición del gasto en Seguridad Social que facilite el análisis de sus diferentes componentes en los países de la región.Para cumplir con ese cometido, se ha avanzado en tres etapas. En primer lugar, se ha propuesto y discutido con expertos y funcionarios de diferentes países de la región una metodología para la medición del gasto en Seguridad Social. En segundo término, se ha realizado la aplicación de esa metodología a tres casos (Argentina, Chile y Colombia), que han sido seleccionados en virtud del grado de diversidad y complejidad que los sistemas de cada uno de ellos significan. De esta forma, es posible contar con herramientas que permitan extender posteriormente el análisis a otros países de la región. Asimismo, en cada país estudiado se ha recopilado información sobre el esquema de Seguridad Social vigente, sus diversas componentes y las reformas implementadas durante la última década. Finalmente, se ha corregido la metodología a la luz de la experiencia recogida en los estudios de caso. El presente documento se estructura de la siguiente manera. La primera parte presenta la metodología consensuada con los países partícipes del proyecto y los criterios rectores empleados, destacando las dificultades encontradas para su armonización entre países con regímenes diversos y las decisiones metodológicas adoptadas en cada circunstancia. Asimismo, se incluye un análisis de las experiencias llevadas a cabo enfatizando una serie de ejes de análisis que revisten singular importancia para el estudio y seguimiento de la Seguridad Social en la región. Finalmente, se presentan conclusiones y se formulan algunas recomendaciones dirigidas a mejorar la medición del gasto social contributivo en la región. En la segunda parte se incluyen las experiencias de medición de las Cuentas de Seguridad Social aplicando la metodología consensuada para los tres países seleccionados.