Políticas para la inserción laboral de mujeres y jóvenes en el Estado Plurinacional de Bolivia

La dinámica actual del empleo de jóvenes y mujeres, como la precarización del mercado de trabajo, son productos de la evolución macroeconómica general y la intervención de complejos factores sociales asociados con la eficacia del sistema socioeconómico, los cambios técnicos y tecnológicos, y la legitimidad de las institucionales sociales.El empleo de jóvenes y de mujeres no es un tema sólo de ingresos y trabajo, atañe también la educación, las expectativas personales y familiares de movilidad; es un mecanismo esencial de su inclusión y cohesión en la sociedad. La valoración social hacia las personas se asocia a su contribución al desarrollo material, social y espiritual, donde el trabajo es un elemento que encierra un profundo sentido de legitimación y de reconocimiento social. (CEPAL/OIJ, 2003);. Por ello, promover trabajo decente y empleos productivos para ambos grupos es un camino para fortalecer la democracia, la cohesión social y el crecimiento económico. (OIT, 2008);. Su inserción laboral se ha convertido en un problema por el deterioro de las condiciones laborales y su inestabilidad que exigen una importante atención por el Estado.El crecimiento de población joven ejerce -particularmente- una fuerte presión en el mercado de trabajo, del mismo modo que la masiva inserción de las mujeres a causa del deterioro de los ingresos promedios del conjunto de la población trabajadora. Además, el creciente desempleo golpea principalmente a estos grupos, volviendo su situación -en un contexto de pobreza- de mucha vulnerabilidad económica y social. Por ello, la interpretación de las condiciones de empleo y desempleo de jóvenes y mujeres han concitado la atención desde varias vertientes explicativas que orientan el diseño de políticas y acciones públicas y privadas hacia estos grupos, desde varias perspectivas. Las que ponen énfasis en el funcionamiento estructural del mercado de trabajo, o en el desajuste entre oferta y la demanda de trabajo, enfatizando que el desempleo juvenil y los empleos precarios son consecuencia de la no correspondencia entre educación y competencias requeridas; las que enfatizan la desigualdad de oportunidades en el acceso al sistema educativo y de capacitación laboral; o aquellas que encuentran una ruptura entre las expectativas laborales de jóvenes y mujeres, y la oferta laboral. (Weller, 2007);.Varias investigaciones dan cuenta que el desempleo no es una condición que actúe de manera especial sobre la condición juvenil; aquel no sólo se explica por el exceso de expectativas ni por la ausencia o escaso nivel de escolaridad, de credenciales y capacidades como causa principal -aunque sí influyen de manera importante- menos en un contexto de devaluación de la educación escolar frente a las características del mercado de trabajo. Por lo que completar estudios escolares no asegura la inserción en empleos formales o rubros no tradicionales de la economía. Existen factores estructurales que agravan tanto el desempleo como la mayor incorporación de mujeres y/o jóvenes al mercado de trabajo más allá de las necesidades materiales que tienen los hogares pobres para actuar como mecanismos coactivos de la inserción temprana de jóvenes y mujeres al mercado de trabajo sin finalizar sus estudios. (Salvia y Muñón, s/f);.En el Estado Plurinacional de Bolivia predominan los estudios de empleo que priorizan el recurrente desencuentro entre la oferta y demanda laboral como uno de los problemas de trasfondo que es complejizado por las varias transformaciones del mercado de trabajo y su alta heterogeneidad. Esta se refleja en relaciones laborales atípicas, la coexistencia de relaciones de trabajo asalariadas y no asalariadas, desempleo abierto articulado con el subempleo, una tendencia nítida al acotamiento del trabajo asalariado en el sector formal y una masiva expansión del sector informal que alberga unidades familiares, cuenta propia y microempresariales que generan el 82% de la ocupación en la producción y los servicios.Por otra parte, los aspectos más estudiados han sido los vinculados con el capital humano desde la perspectiva de la educación, dejando de lado los aspectos referidos a expectativas de los/ las jóvenes y las mujeres, de tal manera que las respuestas al desempleo y al empleo precario juvenil y femenino, no siempre consideran tales expectativas sino a supuestos sobre sus causas que privilegian la situación de pobreza y los bajos niveles de capital humano.Estos problemas y posiciones críticas ante los marcos interpretativos predominantes están cobrando importancia. En ese marco, con base en entrevistas realizadas entre personeros del Gobierno del Estado Plurinacional de Bolivia y representantes del Proyecto CEPAL - ASDI: "Mejorando las condiciones y oportunidades económicas y sociales de grupos vulnerables en América Latina" en su componente: "Políticas del mercado de trabajo y grupos vulnerables", se solicitó la Consultoría Nacional del Estado Plurinacional de Bolivia "La sostenibilidad de la inserción laboral de grupos vulnerables", que considera como tales a personas de baja calificación entre jóvenes y mujeres que, por esa situación, enfrentan obstáculos especiales para su integración productiva al mercado de trabajo.Además de la escasa calificación y sus pobres efectos en la generación de ingresos a causa de una inserción precaria en los mercados de trabajo, condiciones familiares vinculadas con responsabilidades en la producción de bienestar y dinámicas de género y generación inherentes a los hogares y los mercados pueden, adicionalmente, dificultar o impedir que jóvenes y mujeres sean parte activa de la oferta de trabajo y tratadas en igualdad de condiciones. Estas franjas de población pueden sufrir, a más de los sesgos por género y generación, las preferencias en favor de personas más calificadas y verse, una vez ocupadas, afectadas en sus perspectivas laborales por su escasa calificación que les restringe a actividades ubicadas en los lugares más bajo de las jerarquías ocupacionales, y a puestos de baja productividad que inhiben trayectorias laborales satisfactorias.En vista de la importancia del empleo y los ingresos laborales para el bienestar de la gran mayoría de los hogares latinoamericanos, esta Consultoría apuntó a la identificación de condiciones que favorezcan fomentar la inserción productiva de jóvenes y mujeres de baja calificación en los mercados en términos que hagan sostenible su actividad laboral, dado que -en el caso bolivianoestos grupos son significativamente amplios.En esa perspectiva, se pretende reforzar la capacidad nacional para diseñar e implementar instrumentos y políticas laborales que mejoren la inserción al mercado de trabajo de los grupos considerados vulnerables, a partir de una revisión crítica y analítica de los alcances positivos y negativos de experiencias de políticas, programas y proyectos implementados con ese objetivo en los últimos diez años.En esa revisión y análisis se partió de la distinción entre diferentes actores promotores o impulsores de políticas: públicos, privados, organismos no gubernamentales y otros, cuyas acciones fueron revisadas y analizadas con criterios referidos al área de actividad, grupos meta, cobertura, carácter permanente o transitorio de los programas, carácter asistencial o de fomento de los programas, duración, fuente y monto de financiamiento, y otros especificados por los programas o proyectos. Se intentó también mirar los instrumentos específicos aplicados en las políticas, programas o proyectos destinados a los grupos meta, y también aquellos que, aunque no se focalizaron en estos grupos, resultan relevantes para fomentar y sostener su inserción laboral.Un elemento central en el análisis estuvo referido al impacto de las políticas, programas y proyectos, leído como fortalezas y limitaciones para fomentar la inserción laboral productiva, su sostenibilidad y equidad, de cara a la elaboración de lineamientos de políticas más efectivas y equitativas.Para ello se procedió en varios sentidos. Un primer paso fue la identificación de los actores que implementan políticas, programas o proyectos de promoción y/o inserción laboral, tanto en el Estado como en la sociedad. Asimismo, se hizo un esfuerzo por diferenciar el carácter de las políticas o programas: directas o indirectas, de promoción de la inserción o de inserción directa, como elemento adicional de comparación.Para cada categoría de actor se seleccionaron las políticas y/o programas más representativos, tomando como base a estudios y/o evaluaciones disponibles que también sirvieron para identificar las políticas, programas y/o proyectos implementados durante la década. Las políticas o programas en curso o en fase de elaboración fueron identificados en el proceso de la consultoría.El análisis de esas acciones se hizo por separado para cada actor y, una vez identificados los elementos o variables comunes o diferentes sobre su carácter, área de actividad, grupos meta, cobertura, duración, fuente y monto de financiamiento, etc., se procedió con el análisis comparativo.Se puso particular atención al Programa "Mi Primer Empleo Digno", por su importancia y proyección futura. La revisión y análisis estuvieron acompañados de una sistematización de la situación de los mercados de trabajo en el Estado Plurinacional de Bolivia, vis a vis la dinámica y estructura de la economía boliviana, como premisa para interpretar más cabalmente el alcance de las políticas y programas de mercado de trabajo. Y ambos procesos dieron lugar a la formulación de orientaciones y lineamientos de políticas.Para la sistematización se utilizaron estudios y estadísticas disponibles sobre ocupación y empleo desagregadas por sexo y edad. Se pudo comprobar que tanto en las políticas como en las estadísticas referidas a jóvenes, no existe un criterio uniforme para identificarlos en términos de cortes de edad, dificultando el análisis comparativo entre las diferentes fuentes. Ello demanda la adopción de una postura al respecto.Para este estudio se realizó un procesamiento específico de la Encuesta sobre Mejoramiento de Condiciones de Vida (MECOVI); de 2005, considerando como jóvenes la franja de población entre 15 - 24 años en apego a la mayor parte de la literatura nacional e internacional sobre juventud. A su interior se distinguió dos categorías: adolescentes de 15-19 años y jóvenes de 20-24 años. Aunque la encuesta MECOVI permite aproximaciones precisas a situaciones del mercado de trabajo, el tamaño de la muestra no permite relacionar diferentes variables entre sí. Esto derivó en que los jóvenes y las mujeres hayan sido considerados como grupos vulnerables en sí mismos por las razones propias de su diferencia con otros grupos, ya que no fue posible diferenciar a su interior subgrupos que expresen grados de mayor o menor vulnerabilidad según estratos socioeconómicos, condiciones de pobreza, estado conyugal, responsabilidades familiares u otros factores que pudieran, a su vez, cruzarse con los niveles de escolaridad. Ilustrar esas diferenciaciones internas solo sería posible con procesamientos especiales del Censo de Población (2001); que, además de costoso, hoy resulta ya distante.El presente informe se organiza en tres partes. La primera expone la discusión conceptual y lineamientos estratégicos de las políticas de promoción del empleo de jóvenes y mujeres en América Latina (capítulo 1); así como el análisis de las principales características de la estructura económica y de la inserción laboral de mujeres y jóvenes en la sociedad boliviana (Capítulo 2);. En ambas temáticas se advierten diferencias de amplitud en el tratamiento de cada grupo de población, asociadas con la más larga discusión sobre cuestiones de mujeres y género respecto de los asuntos juveniles que es más reciente.La segunda parte analiza el marco y naturaleza de las políticas, programas y proyectos de promoción laboral de jóvenes y mujeres del periodo 1998-2005, según los diferentes promotores institucionales. Sus resultados se estructuran en cuatro capítulos. El primero (capítulo 3); expone el marco normativo de las políticas estatales en la materia. Por su importancia y magnitud, los dos siguientes capítulos (4 y 5); están abocados a las específicas políticas, programas y proyectos de promoción del empleo para jóvenes y mujeres, por actores. Así, el capítulo 4 incluye las políticas estatales en tanto el 5 expone los programas y proyectos mixtos, de instituciones privadas, no gubernamentales y de cooperación internacional. Concluye esta parte con un resumen de tendencias de las experiencias, y la identificación de elementos que marcan el carácter temporal y potencial de cara a la sostenibilidad de las políticas y programas.Finalmente, la tercera parte está destinada a señalar los desafíos que en materia de políticas y programas de promoción del empleo se enfrentan actualmente. Estos se organizan en dos capítulos. El primero (capítulo 6); establece las nuevas tendencias normativas y de políticas de empleo del Gobierno de Evo Morales a partir de 2006 en adelante, poniendo énfasis en el programa Mi Primer Empleo Digno (MPED);. Y el segundo (capítulo 7); identifica los lineamientos de políticas o programas y proyectos de promoción del empleo en busca de su sostenibilidad.La dinámica actual del empleo de jóvenes y mujeres, como la precarización del mercado de trabajo, son productos de la evolución macroeconómica general y la intervención de complejos factores sociales asociados con la eficacia del sistema socioeconómico, los cambios técnicos y tecnológicos, y la legitimidad de las institucionales sociales.El empleo de jóvenes y de mujeres no es un tema sólo de ingresos y trabajo, atañe también la educación, las expectativas personales y familiares de movilidad; es un mecanismo esencial de su inclusión y cohesión en la sociedad. La valoración social hacia las personas se asocia a su contribución al desarrollo material, social y espiritual, donde el trabajo es un elemento que encierra un profundo sentido de legitimación y de reconocimiento social. (CEPAL/OIJ, 2003);. Por ello, promover trabajo decente y empleos productivos para ambos grupos es un camino para fortalecer la democracia, la cohesión social y el crecimiento económico. (OIT, 2008);. Su inserción laboral se ha convertido en un problema por el deterioro de las condiciones laborales y su inestabilidad que exigen una importante atención por el Estado.El crecimiento de población joven ejerce -particularmente- una fuerte presión en el mercado de trabajo, del mismo modo que la masiva inserción de las mujeres a causa del deterioro de los ingresos promedios del conjunto de la población trabajadora. Además, el creciente desempleo golpea principalmente a estos grupos, volviendo su situación -en un contexto de pobreza- de mucha vulnerabilidad económica y social. Por ello, la interpretación de las condiciones de empleo y desempleo de jóvenes y mujeres han concitado la atención desde varias vertientes explicativas que orientan el diseño de políticas y acciones públicas y privadas hacia estos grupos, desde varias perspectivas. Las que ponen énfasis en el funcionamiento estructural del mercado de trabajo, o en el desajuste entre oferta y la demanda de trabajo, enfatizando que el desempleo juvenil y los empleos precarios son consecuencia de la no correspondencia entre educación y competencias requeridas; las que enfatizan la desigualdad de oportunidades en el acceso al sistema educativo y de capacitación laboral; o aquellas que encuentran una ruptura entre las expectativas laborales de jóvenes y mujeres, y la oferta laboral. (Weller, 2007);.Varias investigaciones dan cuenta que el desempleo no es una condición que actúe de manera especial sobre la condición juvenil; aquel no sólo se explica por el exceso de expectativas ni por la ausencia o escaso nivel de escolaridad, de credenciales y capacidades como causa principal -aunque sí influyen de manera importante- menos en un contexto de devaluación de la educación escolar frente a las características del mercado de trabajo. Por lo que completar estudios escolares no asegura la inserción en empleos formales o rubros no tradicionales de la economía. Existen factores estructurales que agravan tanto el desempleo como la mayor incorporación de mujeres y/o jóvenes al mercado de trabajo más allá de las necesidades materiales que tienen los hogares pobres para actuar como mecanismos coactivos de la inserción temprana de jóvenes y mujeres al mercado de trabajo sin finalizar sus estudios. (Salvia y Muñón, s/f);.En el Estado Plurinacional de Bolivia predominan los estudios de empleo que priorizan el recurrente desencuentro entre la oferta y demanda laboral como uno de los problemas de trasfondo que es complejizado por las varias transformaciones del mercado de trabajo y su alta heterogeneidad. Esta se refleja en relaciones laborales atípicas, la coexistencia de relaciones de trabajo asalariadas y no asalariadas, desempleo abierto articulado con el subempleo, una tendencia nítida al acotamiento del trabajo asalariado en el sector formal y una masiva expansión del sector informal que alberga unidades familiares, cuenta propia y microempresariales que generan el 82% de la ocupación en la producción y los servicios.Por otra parte, los aspectos más estudiados han sido los vinculados con el capital humano desde la perspectiva de la educación, dejando de lado los aspectos referidos a expectativas de los/ las jóvenes y las mujeres, de tal manera que las respuestas al desempleo y al empleo precario juvenil y femenino, no siempre consideran tales expectativas sino a supuestos sobre sus causas que privilegian la situación de pobreza y los bajos niveles de capital humano.Estos problemas y posiciones críticas ante los marcos interpretativos predominantes están cobrando importancia. En ese marco, con base en entrevistas realizadas entre personeros del Gobierno del Estado Plurinacional de Bolivia y representantes del Proyecto CEPAL - ASDI: "Mejorando las condiciones y oportunidades económicas y sociales de grupos vulnerables en América Latina" en su componente: "Políticas del mercado de trabajo y grupos vulnerables", se solicitó la Consultoría Nacional del Estado Plurinacional de Bolivia "La sostenibilidad de la inserción laboral de grupos vulnerables", que considera como tales a personas de baja calificación entre jóvenes y mujeres que, por esa situación, enfrentan obstáculos especiales para su integración productiva al mercado de trabajo.Además de la escasa calificación y sus pobres efectos en la generación de ingresos a causa de una inserción precaria en los mercados de trabajo, condiciones familiares vinculadas con responsabilidades en la producción de bienestar y dinámicas de género y generación inherentes a los hogares y los mercados pueden, adicionalmente, dificultar o impedir que jóvenes y mujeres sean parte activa de la oferta de trabajo y tratadas en igualdad de condiciones. Estas franjas de población pueden sufrir, a más de los sesgos por género y generación, las preferencias en favor de personas más calificadas y verse, una vez ocupadas, afectadas en sus perspectivas laborales por su escasa calificación que les restringe a actividades ubicadas en los lugares más bajo de las jerarquías ocupacionales, y a puestos de baja productividad que inhiben trayectorias laborales satisfactorias.En vista de la importancia del empleo y los ingresos laborales para el bienestar de la gran mayoría de los hogares latinoamericanos, esta Consultoría apuntó a la identificación de condiciones que favorezcan fomentar la inserción productiva de jóvenes y mujeres de baja calificación en los mercados en términos que hagan sostenible su actividad laboral, dado que -en el caso bolivianoestos grupos son significativamente amplios.En esa perspectiva, se pretende reforzar la capacidad nacional para diseñar e implementar instrumentos y políticas laborales que mejoren la inserción al mercado de trabajo de los grupos considerados vulnerables, a partir de una revisión crítica y analítica de los alcances positivos y negativos de experiencias de políticas, programas y proyectos implementados con ese objetivo en los últimos diez años.En esa revisión y análisis se partió de la distinción entre diferentes actores promotores o impulsores de políticas: públicos, privados, organismos no gubernamentales y otros, cuyas acciones fueron revisadas y analizadas con criterios referidos al área de actividad, grupos meta, cobertura, carácter permanente o transitorio de los programas, carácter asistencial o de fomento de los programas, duración, fuente y monto de financiamiento, y otros especificados por los programas o proyectos. Se intentó también mirar los instrumentos específicos aplicados en las políticas, programas o proyectos destinados a los grupos meta, y también aquellos que, aunque no se focalizaron en estos grupos, resultan relevantes para fomentar y sostener su inserción laboral.Un elemento central en el análisis estuvo referido al impacto de las políticas, programas y proyectos, leído como fortalezas y limitaciones para fomentar la inserción laboral productiva, su sostenibilidad y equidad, de cara a la elaboración de lineamientos de políticas más efectivas y equitativas.Para ello se procedió en varios sentidos. Un primer paso fue la identificación de los actores que implementan políticas, programas o proyectos de promoción y/o inserción laboral, tanto en el Estado como en la sociedad. Asimismo, se hizo un esfuerzo por diferenciar el carácter de las políticas o programas: directas o indirectas, de promoción de la inserción o de inserción directa, como elemento adicional de comparación.Para cada categoría de actor se seleccionaron las políticas y/o programas más representativos, tomando como base a estudios y/o evaluaciones disponibles que también sirvieron para identificar las políticas, programas y/o proyectos implementados durante la década. Las políticas o programas en curso o en fase de elaboración fueron identificados en el proceso de la consultoría.El análisis de esas acciones se hizo por separado para cada actor y, una vez identificados los elementos o variables comunes o diferentes sobre su carácter, área de actividad, grupos meta, cobertura, duración, fuente y monto de financiamiento, etc., se procedió con el análisis comparativo.Se puso particular atención al Programa "Mi Primer Empleo Digno", por su importancia y proyección futura. La revisión y análisis estuvieron acompañados de una sistematización de la situación de los mercados de trabajo en el Estado Plurinacional de Bolivia, vis a vis la dinámica y estructura de la economía boliviana, como premisa para interpretar más cabalmente el alcance de las políticas y programas de mercado de trabajo. Y ambos procesos dieron lugar a la formulación de orientaciones y lineamientos de políticas.Para la sistematización se utilizaron estudios y estadísticas disponibles sobre ocupación y empleo desagregadas por sexo y edad. Se pudo comprobar que tanto en las políticas como en las estadísticas referidas a jóvenes, no existe un criterio uniforme para identificarlos en términos de cortes de edad, dificultando el análisis comparativo entre las diferentes fuentes. Ello demanda la adopción de una postura al respecto.Para este estudio se realizó un procesamiento específico de la Encuesta sobre Mejoramiento de Condiciones de Vida (MECOVI); de 2005, considerando como jóvenes la franja de población entre 15 - 24 años en apego a la mayor parte de la literatura nacional e internacional sobre juventud. A su interior se distinguió dos categorías: adolescentes de 15-19 años y jóvenes de 20-24 años. Aunque la encuesta MECOVI permite aproximaciones precisas a situaciones del mercado de trabajo, el tamaño de la muestra no permite relacionar diferentes variables entre sí. Esto derivó en que los jóvenes y las mujeres hayan sido considerados como grupos vulnerables en sí mismos por las razones propias de su diferencia con otros grupos, ya que no fue posible diferenciar a su interior subgrupos que expresen grados de mayor o menor vulnerabilidad según estratos socioeconómicos, condiciones de pobreza, estado conyugal, responsabilidades familiares u otros factores que pudieran, a su vez, cruzarse con los niveles de escolaridad. Ilustrar esas diferenciaciones internas solo sería posible con procesamientos especiales del Censo de Población (2001); que, además de costoso, hoy resulta ya distante.El presente informe se organiza en tres partes. La primera expone la discusión conceptual y lineamientos estratégicos de las políticas de promoción del empleo de jóvenes y mujeres en América Latina (capítulo 1); así como el análisis de las principales características de la estructura económica y de la inserción laboral de mujeres y jóvenes en la sociedad boliviana (Capítulo 2);. En ambas temáticas se advierten diferencias de amplitud en el tratamiento de cada grupo de población, asociadas con la más larga discusión sobre cuestiones de mujeres y género respecto de los asuntos juveniles que es más reciente.La segunda parte analiza el marco y naturaleza de las políticas, programas y proyectos de promoción laboral de jóvenes y mujeres del periodo 1998-2005, según los diferentes promotores institucionales. Sus resultados se estructuran en cuatro capítulos. El primero (capítulo 3); expone el marco normativo de las políticas estatales en la materia. Por su importancia y magnitud, los dos siguientes capítulos (4 y 5); están abocados a las específicas políticas, programas y proyectos de promoción del empleo para jóvenes y mujeres, por actores. Así, el capítulo 4 incluye las políticas estatales en tanto el 5 expone los programas y proyectos mixtos, de instituciones privadas, no gubernamentales y de cooperación internacional. Concluye esta parte con un resumen de tendencias de las experiencias, y la identificación de elementos que marcan el carácter temporal y potencial de cara a la sostenibilidad de las políticas y programas.Finalmente, la tercera parte está destinada a señalar los desafíos que en materia de políticas y programas de promoción del empleo se enfrentan actualmente. Estos se organizan en dos capítulos. El primero (capítulo 6); establece las nuevas tendencias normativas y de políticas de empleo del Gobierno de Evo Morales a partir de 2006 en adelante, poniendo énfasis en el programa Mi Primer Empleo Digno (MPED);. Y el segundo (capítulo 7); identifica los lineamientos de políticas o programas y proyectos de promoción del empleo en busca de su sostenibilidad.