Analyse économique des politiques informationnelles du gouvernement québécois

The Government of Quebec wishes to assess the impacts of digital technologies on the effectiveness of its information policies related to government-citizens relationship and the optimization of its business processes. This current report is rooted within a methodology based on information economics. It describes a review which provided the means to identify and analyze part of the information instrumentation – legislative, governmental and administrative – being used within the Government of Quebec. Without claiming to be exhaustive, given the complexity of such an instrumentation, this review made it possible to highlight the significant shortcomings of the instrumentation presently used and some potential solutions to remedy the situation. At the outset, resulting from the analysis was the weak coherence between the various information instruments (e.g.: Act respecting Access to documents held by public bodies and the Protection of personal information, open data public policies, documents management administrative policies, instructional guidelines, standards, guides, etc.) which have been accumulating for several decades as well as a very strong decentralization of information management instruments. From a partial point of view, this seems to be the consequence of a physical vision of information, that is to say, information conceived as an object through the production of documents that must be accessed, classified and archived or destroyed. In this sense, the instruments can be clustered into three sub-universes of problems: information sharing, information preservation or conservation according to duration and subjective value, and information physical management. The advent of digital technologies has challenged such a concept of information. The analysis also revealed that the instruments were generated to respond to specific problems or challenges, but without necessarily considering information as a public problem to which current governance and management are unable to respond satisfactorily. In order to take full advantage of technological advances in transparency and business process optimization, information should be considered as a general public issue to be addressed in the sense of Gusfield (2009). The latter takes into account that a problem becomes public when it becomes an issue of conflict and controversy within the arenas of public action. The past few years have allowed us to take stock of this evolving transformation within organizations (Caron & Hunt, 2016) or within society in general (Han, 2015). Therefore, it would be possible to conceive a policy framework reflected around a global vision of information in order to acquire more meaningful instruments shaped or moulded by this vision. Furthermore, such a public issue should give rise to a clearer and more operational definition of what information is for governmental organizations. Arising from the agency theory (Jensen & Meckling, 1976), several observations are also made in connection with the asymmetry of information between the principal (citizens) and the agent (government). In addition to experiencing difficulties in accessing information, citizens are not informed about the information that is produced within public administration. Consequently, the agent decides on the subjective value of the information to be created and shared whereas the information should be considered and valued as a public property to be shared. Finally, although some recent instruments are starting to include this dimension, it is noted that there is not – strictly speaking – a link between the instruments and organizational efficiency. Le gouvernement du Québec souhaite apprécier les répercussions des technologies numériques sur l’effectivité de ses politiques informationnelles en lien avec la relation État-citoyens et l’optimisation de ses processus d’affaires. Le présent rapport s’enracine dans une méthodologie basée sur l’économie de l’information. Il fait état d’une recension qui a permis d’identifier et d’analyser une partie de l’instrumentation informationnelle — législative, gouvernementale et administrative — présente au sein du gouvernement du Québec. Sans prétendre à l’exhaustivité étant donné la complexité que représente cette instrumentation, cette recension a permis de faire ressortir les principales lacunes de l’instrumentation actuelle et quelques pistes de solutions pour remédier à la situation. D’entrée de jeu, il a découlé de l’analyse la faible cohérence entre les différents instruments informationnels (ex. : lois sur l’accès ou la protection des renseignements personnels, politiques publiques sur les données ouvertes, politiques administratives sur la gestion des documents, directives, normes, guides, etc.) qui s’accumulent depuis plusieurs décennies ainsi qu’une très forte décentralisation des instruments de gestion de l’information. Ceci semble en partie le résultat d’une vision physique de l’information c’est-à-dire l’information conçue comme un objet à travers la production de documents auxquels on doit accéder, classer et archiver ou détruire. En ce sens, les instruments peuvent être groupés en trois sous-univers de problèmes : le partage des informations, la préservation des informations selon la durée et la valeur subjective et la gestion physique de l’information. L’arrivée des technologies numériques a remis en question cette conception de l’information. L’analyse a aussi fait ressortir que les instruments ont été créés pour répondre à des problèmes ou des défis ponctuels, mais sans nécessairement considérer l’information comme un problème public auquel la gouvernance et la gestion actuelles n’arrivent pas à répondre adéquatement. Pour pouvoir bénéficier pleinement des avancées technologiques en matière de transparence et d’optimisation des processus d’affaires, il faudrait considérer l’information comme un problème public général à régler au sens de Gusfield (2009). Celui-ci considère qu’un problème devient public lorsqu’il devient un enjeu de conflit et de controverse dans les arènes de l’action publique. Les dernières années nous ont permis de prendre la mesure de cette transformation en évolution à l’intérieur des organisations (Caron & Hunt, 2016) ou dans la société de manière générale (Han, 2015). Ainsi, il serait possible de concevoir un cadre de politique réfléchi autour d’une vision globale de l’information pour, ensuite, se doter d’instruments plus pointus empreints de cette vision. De plus, ce problème public devrait donner naissance à une définition plus claire et opérationnelle de ce qu’est l’information pour les organisations de l’État. Découlant de la théorie de l’agence (Jensen & Meckling, 1976), plusieurs constatations sont également formulées en lien avec l’asymétrie de l’information entre le principal (citoyens) et l’agent (gouvernement). En plus d’éprouver des difficultés au niveau de l’accès à l’information, les citoyens ne sont pas informés de l’information qui est créée au sein de l’administration publique. Ainsi, l’agent décide de la valeur subjective de l’information à créer et à partager alors que l’information devrait être considérée et valorisée comme un bien public à partager. Finalement, bien que certains instruments récents commencent à inclure cette dimension, il est soulevé qu’il n’y a pas à proprement parler de lien entre les instruments et l’efficience organisationnelle.