Introduction d’une règle de « proportionnalité » dans les appels d’offres de la Commission des Services Électriques de Montréal : Une évaluation économique

La Commission de Services Électriques de Montréal (CSEM) a pour mandat l’enfouissement des réseaux électriques sur le territoire de la ville de Montréal. Elle confie la réalisation des travaux à des entrepreneurs qu’elle choisit à l’aide d’appel d’offres. Ces appels d’offres ont un format relativement standard: la CSEM (i) identifie un projet à réaliser et fournit aux entrepreneurs la liste et la quantité de l’ensemble des articles qu’elle estime être nécessaire à la réalisation du projet; (ii) demande à chaque fournisseur intéressé et qualifié de lui soumettre par enveloppe scellée un bordereau qui contient un prix unitaire pour chacun des articles et (iii) choisit, pour réaliser le projet, le fournisseur dont le montant global de la soumission, calculé comme la somme, sur l’ensemble des articles, de la multiplication du prix unitaire présent au bordereau par la quantité estimée, est le plus faible. La CSEM a analysé les résultats d’un certain nombre des appels d’offres qu’elle a réalisés, ce qui a révélé la présence de « reclassements ». Un reclassement consiste à observer que, calculé sur la base des quantités utilisées, le montant global de la soumission de l’adjudicataire est supérieur au montant global de la soumission d’un autre entrepreneur. Elle a identifié deux facteurs qui causent l’apparition de ce phénomène, à savoir, d’une part, des différences parfois substantielles entre les quantités estimées et les quantités utilisées et, d’autre part, des disparités parfois importantes entre les prix unitaires soumis par les différents soumissionnaires. La présence d’une disparité entre les prix soumis pour un article est ce que nous appellerons dans cette étude un « débalancement » des prix soumis. La CSEM a aussi noté que ces reclassements s’accompagnent d’un « sur-cout » qui correspond à la différence entre le montant global payé par la CSEM à l’adjudicataire et le montant global que la CSEM aurait payé si elle avait octroyé la réalisation du contrat à l’entrepreneur dont la soumission contient le montant global calculé à l’aide des quantités utilisées le plus faible. Pour réduire la fréquence d’apparition des reclassements, la CSEM a, depuis 2011, introduit une nouvelle règle dans ses appels d’offres, règle qui est appelée, « règle de proportionnalité ». La manière dont la règle de proportionnalité fonctionne est grosso modo la suivante. La CSEM sélectionne les articles sur lesquels la règle sera appliquée et indique aux fournisseurs les articles sélectionnés en les marquant, dans le bordereau, d’un double astérisque. Après réception des différentes soumissions, l’application de la règle procède en deux étapes. Lors de la première étape, pour chaque article pour lequel la règle de proportionnalité s’applique, on calcule (i) la moyenne des prix soumis pour cet article et (ii) pour chaque fournisseur, l’écart en pourcentage entre son prix soumis et cette moyenne. Tout fournisseur pour lequel l’écart en pourcentage dépasse, en valeur absolue, 60% pour au moins un article est automatiquement éliminé de l’appel d’offres. La deuxième étape commence par recalculer, pour l’ensemble des articles pour lesquels la règle de proportionnalité s’applique, la moyenne des prix soumis par les fournisseurs qui n’ont pas été éliminés à la première étape. Pour chaque fournisseur ayant survécu à la première étape et pour chaque article pour lequel la règle s’applique, on procède au calcul de l’écart en pourcentage entre son prix soumis et la nouvelle moyenne. Tout fournisseur pour lequel l’écart dépasse, en valeur absolue, 25% pour au moins un article est éliminé de l’appel d’offres. Il est évident que les éliminations prévues par la règle de proportionnalité vont conduire automatiquement à une réduction des écarts par rapport à la moyenne et donc aussi à une réduction entre le prix soumis le plus élevé et le plus bas. Toutefois, la règle de proportionnalité n’aura pas ce seul impact « mécanique ». La présence de cette règle de proportionnalité va inciter les entrepreneurs à modifier leur soumission pour éviter de se faire exclure, ce qu’ils feront en essayant de soumettre des prix unitaires relativement proches de leur anticipation de ce que sera la moyenne pour les articles pour lesquels la règle s’applique. Notre rapport contient une évaluation économique des impacts probables de l’introduction de la règle de proportionnalité sur les résultats des appels d’offres. Il cherche à savoir (i) s’il est possible d’établir un lien de cause à effet entre, d’une part, la réduction de la disparité entre les prix soumis pour un article induite par la règle de proportionnalité et, d’autre part, la fréquence d’apparition des reclassements et (ii) si l’utilisation de cette règle dans les appels d’offres de la CSEM a d’autres implications que la simple réduction des disparités entre les prix soumis pour les articles pour lesquels cette règle s’applique. Les principales conclusions auxquelles parvient l’analyse sont: l’impact d’une réduction du débalancement des prix unitaires sur la fréquence d’apparition des reclassements ainsi que sur l’ampleur du sur-cout lié à ces reclassements est indéterminé. Ceci implique immédiatement que l’impact de l’utilisation de la règle de proportionnalité sur la fréquence des reclassements ainsi que sur l’ampleur du sur-cout associé aux reclassements est incertain. l’utilisation de la règle de proportionnalité conduira probablement à une augmentation du montant global des soumissions. La facture payée par la CSEM pour la réalisation de travaux sera donc en moyenne plus élevée si l’entrepreneur est sélectionné à l’issue d’un appel d’offres dans lequel la règle de proportionnalité est en application que si l’entrepreneur était sélectionné à l’issue d’un appel d’offres dans lequel la règle de proportionnalité n’est pas utilisée. l’utilisation de la règle de proportionnalité accroît les possibilités de collusion. L’exclusion automatique de soumissionnaires prévue par la règle de proportionnalité peut être exploitée de manière stratégique, donnant ainsi l’opportunité à un plus grand nombre de coalitions collusives de se former. Nous arrivons donc naturellement à la recommandation de ne pas utiliser la règle de proportionnalité dans les appels d’offres. En effet, l’application de cette règle de proportionnalité solutionne moins de problèmes qu’elle ne génère de risques.