Impacts du développement des biocarburants de seconde génération sur le marché des matières résiduelles

S'il souhaite accélérer le processus de production de biocarburants à partir des matières résiduelles municipales (biocarburants de seconde génération), le gouvernement du Québec devrait : (1) redistribuer les fonds de la redevance sur les matières résiduelles sur la base de cibles de valorisation de celles-ci et (2) augmenter les redevances plus rapidement que ce qui est actuellement prévu. Cela permettrait de rendre plus rentable la valorisation des matières résiduelles municipales par rapport à leur enfouissement, ce qui n'est pas le cas à l'heure actuelle. Le projet actuel de révision de la politique de gestion des matières résiduelles est prometteur parce qu'il interdit l'enfouissement de certaines matières résiduelles (papier, carton et matières organiques), parce qu'il augmente les redevances (de 10,73 $ à 20,23 $ la tonne métrique) et parce qu'il subventionne les infrastructures de biométhanisation et la fabrication de biocarburants. Selon les auteurs du rapport Impacts du développement des biocarburants de seconde génération sur le marché des matières résiduelles, la nouvelle politique de gestion des matières résiduelles ne permettra toutefois, dans le meilleur des cas, que de rattraper d'ici 10 à 15 ans le retard du Québec par rapport aux pratiques des municipalités les plus avant-gardistes en la matière, notamment la ville d'Edmonton. LES MATIÈRES RÉSIDUELLES MUNICIPALES : PREMIER SECTEUR À CIBLER La première version de la politique de gestion des matières résiduelles du gouvernement du Québec, adoptée en septembre 2000, prévoyait de mettre en valeur 65 % des matières résiduelles valorisables produites au Québec. Pour le secteur municipal et le domaine de la construction, rénovation et démolition (CRD), cette cible était de 60 %. Elle était de 80 % pour les industries, commerces et institutions (ICI). Le secteur des CRD a dépassé l'objectif de la politique, avec un taux de valorisation de 74 %. Le secteur municipal et celui des ICI tirent toutefois de l'arrière, avec un taux de valorisation respectif de 36 % et de 53 %. Bien que les municipalités aient produit 24 % des matières résiduelles en 2008, elles ont contribué pour un tiers (33 %) des matières totales éliminées (non valorisées). Cela fait conclure aux auteurs que : « [Les municipalités] ont donc proportionnellement moins bien performé en matière de récupération et de recyclage que les autres secteurs, malgré le fait qu'elles aient accès à des subventions pour financer des plans d'efficacité [ ] » LE MODE DE REDISTRIBUTION DES REDEVANCES EST PEU INCITATIF Une raison possible de la sous performance des municipalités en matière de valorisation des résidus pourrait être le manque d'incitatifs liés à la perception et à la redistribution des redevances. En effet, bien que des redevances de 10,73 $ soient exigées pour chaque tonne métrique déposée dans un lieu d'enfouissement, celles-ci font ensuite l'objet d'une redistribution auprès des municipalités. Le principal critère de redistribution, qui compte pour 80 % de la somme reçue par les municipalités, est le poids démographique de celles-ci. Ce critère n'est pas lié à l'efficacité de la valorisation des matières résiduelles par la municipalité. Le coût net de redevances payé par les municipalités ne semble pas actuellement refléter les impacts négatifs ou externalités de l'enfouissement, résultant en des coûts relativement bas pour l'enfouissement des résidus ultimes. Ainsi, le coût de revient de l'enfouissement dans la communauté urbaine de Montréal (CMM) était de 60 $ à 66 $ la tonne en 2007. À titre de comparaison, le coût de compostage d'une tonne de matière organique était de 85 $, la digestion anaérobique d'une tonne de matière se situait à 107 $, l'incinération sur grille coûtait entre 134 $ et 151 $ alors que la gazéification coûtait 156 $ la tonne. POUR VALORISER LES MATIÈRES RÉSIDUELLES, UN REVIREMENT DE MARCHÉ EST NÉCESSAIRE Si le gouvernement du Québec souhaite augmenter considérablement le taux de valorisation des matières résiduelles, il doit favoriser un « revirement de marché », c'est-à-dire qu'il doit contribuer à faire en sorte que le coût d'enfouissement d'une tonne de matière résiduelle soit plus important que le coût de la valoriser. Même avec la nouvelle version de la politique gouvernementale de gestion des matières résiduelles, un revirement de marché semble peu probable avant 10 à 15 ans. Plusieurs études montrent que le taux de détournement des matières résiduelles hors des lieux d'enfouissement augmente lorsque le coût annuel de gestion des matières résiduelles augmente. Ainsi, à Toronto, le taux de détournement était de 27 % en 2000-2001 pour un coût annuel de gestion des matières résiduelles de 147 $ par unité d'occupation. À Halifax, le taux était de 58 % pour un coût de 173 $, alors qu'à San Francisco, le taux était de 52 % pour un coût de 348 $. Cela porte les auteurs à conclure que : « L'augmentation du tarif à l'élimination semble donc stimuler le taux de détournement des matières. En effet, les municipalités (et les citoyens) cherchent d'autres moyens de disposer de leurs matières générées et éliminées, ceci expliquant la corrélation positive. » Un revirement de marché peut donc survenir suite à des changements dans les conditions économiques ou dans le cadre réglementaire entourant la gestion des matières résiduelles. Les facteurs économiques susceptibles de créer un revirement de marché dans le contexte de la valorisation des matières résiduelles sont : (1) Une hausse significative du prix du pétrole qui augmente le prix de l'énergie et des matières premières. Cela a pour effet de rendre plus attrayants les biocarburants et favorise donc la valorisation des matières résiduelles; (2) Le développement d'un marché efficace de crédits de carbone au niveau national et international. Cela fait en sorte d'augmenter les perspectives de profitabilité des méthodes de production de biocarburants à partir de matières résiduelles. En réduisant les émissions de gaz à effet de serre, ces procédés permettraient de générer des crédits de carbone. Ceux-ci seraient ensuite vendus sur le marché et deviendraient donc une source de revenu pour l'entreprise productrice de biocarburants de seconde génération; (3) Le développement d'une technologie efficace de production de biocarburants de seconde génération par rapport aux autres formes d'énergie. Cela rendrait la production de biocarburants de seconde génération, et donc la valorisation des matières résiduelles, plus concurrentielle. Les facteurs réglementaires susceptibles de créer un revirement de marché dans le contexte de la valorisation des matières résiduelles sont : (1) Les redevances et leur mode de redistribution. Pour valoriser les matières résiduelles et favoriser la production de biocarburant de seconde génération, les redevances doivent être élevées et distribuées en fonction du choix de valorisation des matières résiduelles. Elles pénalisent ainsi l'enfouissement en augmentant son coût et favorisent la valorisation en en diminuant le coût; (2) L'interdiction d'enfouir certaines matières résiduelles. Ceci a pour effet de créer une obligation de développer une alternative à l'enfouissement; (3) La fixation d'un seuil minimal d'éthanol dans l'essence. Ceci a pour effet de créer un marché pour un produit provenant de la valorisation des matières résiduelles, en autant qu'une discrimination soit faite entre l'éthanol de première génération (maïs) et de deuxième génération (matières résiduelles); (4) Les subventions gouvernementales pour les infrastructures de valorisation. Cela réduit le coût fixe de développer une alternative à l'enfouissement et, conséquemment, réduit le coût de valoriser les matières résiduelles. LES REVIREMENTS DE MARCHÉ SONT POSSIBLES Pour illustrer la possibilité d'un revirement de marché, le rapport présente trois cas qui sont survenus au Québec au cours des 20 dernières années : (1) Le marché de récupération des animaux morts. Au début des années 1990, la récupération des animaux morts s'effectuait sans frais pour les producteurs agricoles. Certains percevaient même un paiement variant entre 50 $ et 100 $ pour la valorisation des peaux de carcasses. L'épisode d'encéphalopathie spongiforme bovine a toutefois réduit considérablement la demande pour les carcasses d'animaux morts puisqu'elles ne pouvaient plus être utilisées pour produire des farines animales. Au même moment, de nouveaux règlements ont été mis en place pour encadrer le travail des équarrisseurs au Québec. Ces règlements ont eu pour effet d'augmenter le coût de production des équarrisseurs. Une partie de ce coût a été refilé aux producteurs agricoles sous forme de grilles tarifaires tenant compte de la saison, de la localisation, du type de carcasse et de la fréquence de ramassage. D'un coût nul ou négatif (paiement) pour le producteur agricole, le ramassage des carcasses d'animaux morts est devenu un coût positif. Ce revirement de marché s'est opéré sous l'impulsion de facteurs essentiellement réglementaires. (2) Marché de récupération des huiles usées. Les huiles usées peuvent être utilisées dans la production de biodiésel ou nourriture pour animaux. Alors que la disposition des huiles usées représentait auparavant un coût pour les restaurateurs, le développement d'un marché pour la récupération de celles-ci a permis de le transformer en bénéfice. Les restaurateurs reçoivent ainsi entre 100 $ et 150 $ la tonne d'huile usée, selon la qualité de celle-ci. Ce revirement de marché s'est opéré sous l'impulsion de facteurs essentiellement économiques. (3) Marché des sous-produits issus des entreprises de transformation du bois. Le marché des sous-produits issus de la transformation du bois s'est inversé ces dernières années. Alors que les sous-produits du bois avaient une valeur relativement faible au Québec il y a une vingtaine d'années, le marché a évolué en faveur de leur valorisation. La diversification des sources énergétiques et la demande de produits composites innovants, combinées à une relative rareté de l'offre de bois, donc de sous-produits, ont créé un marché favorable à la valorisation des sous-produits issus de la transformation du bois et à une augmentation de leur prix sur le marché. Le coût d'opportunité pour les transformateurs de bois a augmenté, stimulant ainsi la valorisation au Québec des copeaux, rabotures, sciures et résidus. Ce revirement de marché s'est opéré sous l'impulsion de facteurs essentiellement économiques.