Gasoline Taxation in Selected OECD Countries, 1970-79 (Taxation de l'essence dans certains pays de l'OCDE, 1970-79) (Los impuestos a la gasolina en un grupo de países miembros de la OCDE, 1970-79)

The major objective of energy policy in most member countries of the Organization for Economic Cooperation and Development (OECD) since 1974 has been to reduce their dependence on imported oil. This objective was formalized in October 1977, when ministers of the International Energy Agency (IEA) adopted the so-called group objective of limiting oil imports to 25 million barrels a day by 1985. Higher gasoline taxation was one instrument advocated to supplement market forces. However, the experience of seven OECD countries over the period 1970-79 indicates that gasoline taxation has in general declined in real terms. The IEA's report for 1978 stated that the group objective was unlikely to be met, and that a major reason for this was underutilization of gasoline taxation. The generally declining importance of gasoline taxation does not derive from skepticism regarding its efficacy as an instrument of energy policy. Rather, the apparent underutilization appears to derive from concerns that higher gasoline taxation would conflict with other objectives, most notably containment of inflation but also with equity, economic growth, and external equilibrium. This paper attempts to evaluate these alleged conflicts with other objectives. The tentative conclusion is that the importance of the conflict can easily be exaggerated and that, in general, excessive stress has been placed on the macroeconomic implications of an essentially microeconomic issue. Regarding the alleged conflicts with counterinflation objectives, within the bounds of observed ranges of gasoline taxation, higher gasoline taxation would have very modest direct effects on the aggregate price level. Even these direct effects can be offset by utilizing part or all of the proceeds to reduce other indirect taxes. Indirect effects depend on a series of subsequent wage, price, and monetary adjustments, which are by no means automatic, and some of which may be under the control of government. More generally, the inescapable conclusion is that the general rate of inflation in OECD countries since 1973 has much to do with the appropriateness of fiscal and monetary policies and virtually nothing to do with the rate of increase in gasoline prices. The income distribution effects of higher gasoline taxation are several; they include progressive and regressive elements, are not demonstrably substantial, and are at least partially amenable to offsetting government action using part of the higher gasoline tax proceeds. Alleged disruptive effects on resource allocation attributable to higher gasoline taxation might be based in part on misconceptions concerning the nature of the adjustments to such increases. The more sophisticated studies show that the major adjustment to higher gasoline prices comes, admittedly in the longer run, by way of increased efficiency of the stock of motor vehicles rather than by any substantial reduction in the volume of miles driven. The foregoing is not intended to convey the impression that higher gasoline taxation is costless but rather that, at a macroeconomic level, the costs appear to be more modest than suggested in most public debate. /// Depuis 1974, le principal objectif de la politique énergétique de la plupart des pays membres de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) a été de réduire leur dépendance à l'égard du pétrole importé. Cet objectif a été énoncé formellement en octobre 1977, lorsque les ministres de l'Agence internationale de l'énergie (AIE) ont adopté l'objectif dit de groupe, visant à réduire les importations de pétrole à 25 millions de barils par jour d'ici à 1985. L'un des instruments proposés pour renforcer l'influence des forces du marché a été le relèvement des taxes sur l'essence. Néanmoins, l'analyse de la situation de sept pays membres de l'OCDE pendant la période 1970-79 révèle que la taxation de l'essence a, en général, diminué en termes réels. Le rapport de l'AIE pour 1978 indiquait que l'objectif de groupe avait peu de chances d'être atteint et que l'une des raisons majeures était le recours insuffisant à la taxation de l'essence. L'importance généralement décroissante de la taxation de l'essence ne provient pas d'une réaction de scepticisme à l'égard de son efficacité en tant qu'instrument de la politique énergétique. La sous-utilisation apparente de cet instrument semble plutôt due au fait que les autorités craignent qu'une plus forte taxation de l'essence n'entre en conflit avec d'autres objectifs, en premier lieu la réduction de l'inflation, mais aussi les objectifs d'équité sociale, de croissance économique et d'équilibre externe. Dans la présente étude, les auteurs s'efforcent d'examiner ces conflits présumés avec d'autres objectifs. Ils suggèrent pour conclure qu'il est facile d'exagérer l'importance de ces conflits et que, d'une manière générale, on a trop mis l'accent sur les implications macro-économiques d'une question qui relève essentiellement de la micro-économie. En ce qui concerne les conflits présumés avec les objectifs de lutte contre l'inflation, une taxation plus élevée, dans les limites de la fourchette observée des taxes sur l'essence, n'aurait qu'une incidence directe très limitée sur le niveau global des prix. Même cette incidence directe peut être compensée si l'on utilise une partie, ou la totalité, du produit de ces taxes pour diminuer les autres impôts indirects. Les effets indirects dépendent d'une série d'ajustements ultérieurs dans le domaine des salaires, des prix et de la monnaie qui ne sont aucunement automatiques et dont certains peuvent être contrôlés par les pouvoirs publics. Plus généralement, la conclusion inéluctable est que le taux d'inflation dans les pays de l'OCDE depuis 1973 est largement imputable aux politiques budgétaires et monétaires qui ont été appliquées et n'a pratiquement aucun rapport avec le taux d'augmentation des prix de l'essence. Les effets d'une plus forte taxation de l'essence sur la redistribution des revenus sont nombreux; ils comprennent des éléments progressifs et régressifs, ne sont manifestement pas très importants et peuvent, du moins dans une certaine mesure, faire l'objet d'une action compensatrice des pouvoirs publics par l'utilisation d'une partie des recettes plus élevées provenant des taxes sur l'essence. L'incidence présumée perturbatrice d'une plus forte taxation de l'essence sur l'affectation des ressources repose peut-être en partie sur des conceptions erronées concernant la nature des ajustements à ces augmentations. Des études plus approfondies montrent que l'ajustement principal aux prix plus élevés de l'essence s'effectue, à assez long terme, il est vrai, par une efficacité accrue du stock des véhicules automobiles plutôt que par une réduction importante du nombre de kilomètres parcourus. La présente étude ne vise pas à donner l'impression qu'une plus forte taxation de l'essence ne coûte rien, mais plutôt qu'au niveau macro-économique, les coûts semblent plus modestes qu'il n'apparaît dans la plupart des débats publics. /// Desde 1974 la política energética de la mayoría de los países miembros de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) ha tenido por objetivo reducir su dependencia del petróleo importado. Este objetivo adquirió carácter oficial en octubre de 1977, cuando los ministros de los países miembros del Organismo Internacional de Energía (OIE) adoptaron el llamado objetivo conjunto de limitar las importaciones de petróleo a 25 millones de barriles diarios para 1985. Uno de los medios preconizados para complementar las fuerzas del mercado fue el aumento de los impuestos a la gasolina. No obstante, lo ocurrido en siete de los países miembros de la OCDE en el período 1970-79 indica que, en términos reales, en general han disminuido los impuestos a la gasolina. En el informe del OIE de 1978 se manifestó la improbabilidad de que se cumpliera el objetivo conjunto y se expuso como uno de los motivos principales la subutilización de los impuestos a la gasolina. La importancia en general decreciente de los impuestos a la gasolina no obedece a que esté en duda su eficacia como instrumento de política energética. La evidente subutilización de los mismos parece más bien tener su origen en el temor de que el incremento de dichos impuestos resulte incompatible con el logro de otros objetivos, sobre todo la contención de la inflación, pero también con la distribución equitativa del ingreso, el crecimiento económico y el equilibrio externo. En este trabajo se procura evaluar las supuestas contradicciones con otros objetivos. La conclusión preliminar es que posiblemente se haya exagerado la importancia de dicha contradicción y que, en general, se ha hecho demasiado hincapié en las repercusiones macroeconómicas de una cuestión esencialmente microeconómica. Respecto de las supuestas contradicciones con el objetivo de combatir la inflación, dentro de los límites de las oscilaciones observadas en los impuestos a la gasolina, el aumento de éstos tendría efectos directos muy moderados en el nivel global de precios. Incluso, estos efectos directos pueden contrarrestarse utilizando los ingresos procedentes de dicho aumento, en todo o en parte, para reducir otros impuestos indirectos. Los efectos indirectos dependen de una serie de sucesivos ajustes monetarios, de salarios y de precios, que no son de ningún modo automáticos, y algunos de los cuales pueden encontrarse sometidos al control del gobierno. De manera más general, la conclusión inevitable es que desde 1973 la tasa general de inflación de los países de la OCDE está muy relacionada con la eficacia de la política fiscal y monetaria y prácticamente no tiene nada que ver con la tasa de aumento de precios de la gasolina. Los efectos de impuestos más elevados sobre la gasolina en la distribución del ingreso son varios; comprenden elementos progresivos y regresivos, no puede demostrarse que sean importantes y pueden ser contrarrestados, al menos en parte, por medidas del gobierno que utilicen una parte de los ingresos procedentes de dichos impuestos. Pudiera ser que los supuestos efectos perturbadores sobre la distribución de recursos atribuibles al incremento de los impuestos a la gasolina se fundamentaran, en parte, en concepciones erróneas sobre el carácter de los ajustes efectuados ante esos aumentos. Los estudios más refinados ponen de manifiesto que el principal ajuste ante el alza de la gasolina se realiza, desde luego, a largo plazo, mejorando el rendimiento de los vehículos de motor y no reduciendo considerablemente el número de kilómetros recorridos. Con lo expuesto no se pretende dar la impresión de que el aumento de los impuestos a la gasolina no implique costos sino que, a nivel macroeconómico, los costos son al parecer más moderados de lo que se dice en la mayoría de los debates sobre el tema.