Fiscal Incidence Studies in Developing Countries: Survey and Critique (Etude sur l'incidence de la politique budgétaire dans les pays en voie de développement: examen analytique et critique) (Estudios de incidencia fiscal en los países en desarrollo: Investigación y crítica)

Most government expenditure is financed by taxes, which not only raise revenue but also often constitute a major government instrument to influence income distribution. The effects of government expenditure on income distribution have received considerable attention in recent years. Therefore, fiscal incidence studies that estimate, for a specific country at a specific time, who benefits from expenditure and who is burdened by taxes have become increasingly common. This review indicates that these studies draw on quite disparate data and use diverse methodologies. Since the results are quite sensitive to the methodology adopted, any comparison of results from different studies should be either avoided or made with extreme caution. This caution is suggested not only because of the difficulties with the data and the variations that arise from using different tax or expenditure incidence assumptions or income concepts but also because of some more basic problems with fiscal incidence studies as a whole. Such studies inevitably compare the observed income distribution with a hypothetical one. This comparison is, in fact, meaningless, because the existing income distribution, to a large extent, is determined by the existing tax and expenditure system, and the hypothetical distribution--the one that would exist in a zero budget situation or in a situation where a completely different budget would prevail--is either absurd or unknown. It is, therefore, most unclear as to what is being compared to what in this approach. Until general equilibrium models are built that allow researchers to trace the full effects of wholesale budget substitutions on the distribution of income, partial incidence studies are much more reliable guides than are system incidence studies. Despite all the conceptual and empirical shortcomings of fiscal incidence studies, it is interesting to consider the results of the studies that have been carried out for developing countries. Of the 44 tax incidence studies covered in this survey (excluding the 22 studies on India), a general impression of the rate graduation could be obtained for only 32-22 of which suggested some progressivity in the effective tax rate schedule. This "favorable" view contrasts with the widely held suspicion that revenue systems relying heavily on indirect taxes are regressive. The dualistic nature of most developing economies and the fact that consumption patterns of those who live in the subsistence sector include hardly any products burdened by indirect taxes should, on the contrary, lead one to expect that indirect taxes might constitute a progressive element in the tax system. This conclusion was borne out in most of the studies, which also frequently noted that the observed progressivity did not reach those at the top of the income scale. Personal income tax, generally considered the most effective means of taxing the rich, is relatively unimportant in most developing countries. The often more adequate administration of indirect taxes, the frequent existence of rate differentiation for various goods, and the widely different consumption patterns of different subgroups of the tax-paying population have resulted in a progressive incidence pattern for indirect taxes in many countries. Generalizations about taxes in developed countries, where direct taxes are found to be progressive (up to a certain level) and indirect taxes proportional or regressive, are thus not relevant for analyzing most developing countries, where these results are, most commonly, reversed. The net fiscal burden or total budget impact on income distribution is obtained by netting out the tax and expenditure incidence estimates for each subgroup of the population. Most of these studies concluded that the very rich were net contributors to government operations, while all others were net beneficiaries. This is so because most of the burden of deficit financing or borrowing was not allocated, some expenditure was financed through foreign aid, and some taxes were assumed to be shifted outside the country. If any conclusion can be derived from these studies, it would seem to be that governments with the political will to redistribute income through budget policy can probably do so most efficiently by judiciously strengthening progressive taxes and by increasing expenditure that benefits lower-income families. The most useful contribution that further research on fiscal incidence could make would be to indicate exactly which policy instruments are likely, in particular circumstances, to affect distribution in the desired direction. A shift away from studies that purport to estimate the distributional impact of the budget as a whole, or of all taxes, or all expenditure, and a movement toward more disaggregated estimates thus appear to be both theoretically more defensible and politically more relevant. /// La plupart des dépenses publiques sont financées par l'impôt. Outre qu'ils fournissent des ressources, les impôts constituent souvent un des principaux instruments que le gouvernement utilise pour influencer la répartition du revenu. Les effets des dépenses publiques sur la répartition du revenu ont éveillé, ces dernières années, beaucoup d'intérêt. Pour cette raison, on a vu se multiplier les études d'incidence budgétaire qui estiment pour un pays donné, à une certaine époque, quels sont ceux qui profitent des dépenses et quels sont ceux qui portent la charge des impôts. La présente analyse indique que ces études se fondent sur des données fort disparates et suivent des méthodologies divergentes. Comme les résultats dépendent fortement de la méthodologie adoptée, il faut s'abstenir de comparer les résultats de ces diverses études ou ne le faire qu'avec beaucoup de circonspection. Cette prudence s'impose, non seulement parce que les données elles-mêmes présentent des difficultés et parce que ces études ne sont pas toutes basées sur les mêmes hypothèses relatives à l'incidence des impôts et des dépenses ou sur le même concept de revenu, ce qui entraîne des variations, mais aussi parce que l'ensemble des études sur l'incidence budgétaire pose certains problèmes fondamentaux. Ces études comparent inévitablement deux répartitions du revenu: celle que l'on observe et une autre hypothétique. Au fond, cette comparaison n'a pas de sens, parce que la répartition effective du revenu est déterminée dans une large mesure par le système existant d'impôts et de dépenses, tandis que la répartition hypothétique, celle qui prévaudrait si le budget était, soit inexistant, soit tout autre, est absurde ou inconnue. Tant que l'on n'aura pas construit des modèles d'équilibre général permettant aux chercheurs d'identifier l'effet total qu'exercerait sur la répartition du revenu une modification profonde du budget, les études d'incidence partielle fournissent une indication beaucoup plus sûre que les études sur l'incidence du système dans son ensemble. Malgré tous les défauts tant conceptuels qu'empiriques qui entachent les études d'incidence budgétaire, il est intéressant d'examiner les résultats obtenus dans les différentes études effectuées au sujet des pays en développement. Sur les 44 études d'incidence fiscale retenues pour la présente enquête (sans compter les 22 études consacrées à l'Inde), 32 seulement sont conçues de telle façon que l'on peut en dégager, fût-ce de façon générale, une certaine espèce de graduation des taux et 22 d'entre elles suggèrent une certaine progressivité dans le barème fiscal effectif. C'est là une opinion "favorable" qui contraste avec l'opinion communément tenue que les systèmes fiscaux qui recourent dans une large mesure aux impôts indirects sont régressifs. Etant donné le caractère dualiste de la plupart des économies en développement et le fait que les habitudes de consommation du secteur de subsistance ne comprennent guère de produits grevés d'impôts indirects, on devrait s'attendre, au contraire, à ce que les impôts indirects constituent un élément progressif du système fiscal. C'est là une conclusion à laquelle arrivent la plupart des études, lesquelles ont également noté fréquemment que la progressivité observée n'atteignait pas ceux qui se trouvent au sommet de l'échelle des revenus. Les impôts sur le revenu des particuliers généralement considérés comme le moyen le plus efficace d'imposer les riches, ont relativement peu d'importance dans la plupart des pays en voie de développement. Le fait que les impôts indirects sont souvent mieux administrés que les impôts directs, qu'il existe souvent une différenciation des taux pour les diverses marchandises et que les sous-groupes de la population payant les impôts ont des habitudes de consommation extrêmement divergentes confère aux impôts indirects une incidence progressive dans beaucoup de pays. Des généralisations basées sur l'observation des impôts dans les pays développés, où l'on constate que les impôts directs sont progressifs (jusqu'à un certain niveau) et que les impôts indirects sont ou proportionnels ou régressifs, ne sont donc pas valables pour l'analyse de la plupart des pays en développement où c'est en général l'inverse qui se produit. On obtient la charge fiscale nette ou l'incidence totale du budget sur la répartition du revenu en faisant le solde des estimations pour l'incidence des impôts et des dépenses pour chaque classe de la population. La plupart de ces études arrivent à la conclusion que les plus fortunés apportent une contribution nette aux opérations de l'Etat, tandis que tous les autres en sont des bénéficiaires nets. Cette conclusion résulte du fait que, dans la plupart des cas, on n'a pas calculé comment était répartie la charge du financement par déficit ou des emprunts, que certaines dépenses étaient financées par l'aide étrangère et que l'on a supposé que certains impôts étaient répercutés sur les pays étrangers. S'il y a une conclusion que l'on peut tirer de ces études, c'est sans doute que les gouvernements suffisamment énergiques pour redistribuer les revenus par une politique budgétaire peuvent probablement le faire de la façon la plus efficace en renforçant judicieusement les impôts progressifs et en augmentant les dépenses dont profitent les familles aux revenus les plus modestes. La contribution la plus utile que pourrait apporter la recherche ultérieure sur l'incidence budgétaire serait de dégager avec précision les instruments de politique qui sont susceptibles, dans un certain complexe de circonstances, d'influencer la répartition dans un sens souhaité. Plutôt que de prétendre estimer l'effet distributif de l'ensemble du budget ou de tous les impôts ou de toutes les dépenses, il semble plus justifié du point de vue de la théorie et plus utile d'un point de vue politique de s'essayer à des estimations moins globales. /// La mayor parte de los gastos públicos se financia con impuestos, los cuales no sólo producen ingresos sino que a menudo constituyen uno de los principales instrumentos de que todo gobierno dispone para ejercer una influencia en la distribución de ingresos. Los efectos de los gastos públicos en la redistribución de los ingresos han recibido mucha atención en los últimos años por lo que crece constantemente el número de estudios de la incidencia fiscal que estiman, para un país determinado en un momento determinado, a quién aprovechan los gastos y quién tiene que soportar la carga impositiva. Del examen a que se someten dichos estudios en el trabajo que aquí se resume se desprende que se basan en datos bastante disparejos y utilizan diversas metodologías. Como los resultados dependen mucho de la metodología, hay que abstenerse de toda comparación de los resultados de diferentes estudios, o bien realizarla con suma cautela. Esta cautela se impone no sólo por las dificultades con los datos y por las variaciones que causa el uso de diferentes hipótesis de incidencia tributaria y de gastos o de diferentes conceptos de ingresos sino también a causa de algunos problemas más fundamentales que plantean los estudios de incidencia fiscal en su conjunto. En esos estudios se procede inevitablemente a una comparación de la distribución real de los ingresos con una distribución hipotética, comparación sin sentido en realidad porque la distribución real de ingresos está determinada en gran parte por el sistema real de tributación y gastos, mientras que la hipotética, o sea la que existiría en una situación de presupuesto cero o con un presupuesto totalmente distinto, es o bien absurda o bien desconocida. No queda claro, por ende, qué son en realidad los dos términos de esa comparación en ese enfoque. Mientras no se disponga de modelos de equilibrio general que permitan a los investigadores entender por completo los efectos de sustituciones masivas en el presupuesto sobre la distribución de ingresos, los estudios de incidencia parcial serán mas fidedignos que los de incidencia del sistema. Pese a todos los defectos conceptuales y empíricos de que adolecen los estudios de incidencia fiscal, es interesante examinar los resultados de los estudios realizados sobre países en desarrollo. De los 44 estudios de incidencia tributaria que se mencionan en el trabajo que aquí se resume (excluyendo los 22 estudios sobre India), sólo en 32 se puede tener una impresión general acerca de la graduación de la tasa impositiva y 22 de ellos sugieren una cierta progresividad en la estructura de las tasas impositivas efectivas. Esta perspectiva "favorable" contrasta con la sospecha bastante corriente de que los sistemas de rentas fiscales que se basan sobre todo en impuestos indirectos son regresivos. La naturaleza dualista de la mayoría de las economías en desarrollo y el hecho de que las estructuras de consumo de los que viven en el sector de subsistencia apenas incluyan productos gravados por impuestos indirectos debería inducir a pensar, por el contrario, que los impuestos indirectos pueden constituir un elemento progresivo en el sistema tributario. La mayoría de los estudios llegan a esta conclusión si bien indican con frecuencia que la progresividad observada no alcanza a las clases de ingresos más altos. El impuesto a los ingresos personales, considerado generalmente como el medio más eficaz de gravar a los ricos, carece relativamente de importancia en la mayoría de los países en desarrollo. La administración a menudo más eficaz de los impuestos indirectos, la frecuente existencia de tasas impositivas diferentes para diversos artículos así como las estructuras de consumo muy desiguales en los diversos subgrupos de contribuyentes han producido como resultado una estructura progresiva de incidencia de los impuestos indirectos en muchos países. Las generalizaciones sobre impuestos en los países desarrollados, en los que resulta que los impuestos directos son progresivos (hasta un cierto nivel) y los indirectos son proporcionales o regresivos, no son relevantes para el análisis de la mayoría de los países en desarrollo, en que esos resultados en general se invierten. La carga fiscal neta o el impacto total del presupuesto sobre la redistribución de ingresos se obtiene llegando a estimaciones consolidadas de la incidencia fiscal y de gastos para cada subgroupo de la población. La mayoría de estos estudios llegan a la conclusión de que los muy ricos son contribuyentes netos de las operaciones gubernamentales mientras que todos los demás son beneficiarios netos. Esto se debe a que no se asigna a nadie la mayor parte de la carga del financiamiento del déficit, a que algunos gastos se financian con ayuda extranjera y a que se supone que la incidencia de algunos impuestos se traslada fuera del país. Suponiendo que se pudiera extraer alguna que otra conclusión de estos estudios, ella sería la de que los gobiernos con voluntad política de redistribuir ingresos mediante el instrumento presupuestario es probable que lo logren con el máximo de eficacia reforzando cautelosamente los impuestos progresivos y aumentado los gastos que redunden en beneficio de las familias con ingresos bajos. La mejor contribución que puede hacer toda futura investigación de la incidencia fiscal consiste en indicar exactamente qué instrumentos de política pueden empujar, en determinadas circunstancias, a la distribución en la dirección deseada. Teóricamente es más plausible, y políticamente más relevante, abandonar el tipo de estudios que pretenden estimar el impacto redistributivo del presupuesto en su conjunto, o de todos los impuestos, o de todos los gastos, y dedicarse más bien a estimaciones más desagregadas.