La reforma del marco fiscal en España: los límites constitucionales y la nueva regla de crecimiento del gasto público

En las últimas dos décadas, los países desarrollados han modificado de forma significativa el marco en el que opera la política fiscal, en particular adoptando reglas fiscales que establecen límites explícitos al déficit o la deuda pública y/o a algunas de las partidas presupuestarias con el objetivo de garantizar la sostenibilidad de las finanzas públicas. La evidencia empírica disponible confirma, con carácter general, que las reglas fiscales pueden ser efectivas para lograr y mantener la disciplina presupuestaria [Debrun et ál. (2008) y Comisión Europea (2009)]. Además, se encuentra que su presencia aumenta la probabilidad de éxito de las consolidaciones fiscales, lo que es especialmente relevante en un contexto como el actual, en el que se debe corregir el deterioro de las finanzas públicas generado durante la crisis económica [FMI (2009)]. Esta misma literatura enfatiza, sin embargo, que el diseño de las reglas fiscales condiciona en gran medida su efectividad, de forma que aspectos tales como su definición, los mecanismos de control y aplicación o el procedimiento de corrección en caso de desviaciones resultan cruciales para alcanzar los objetivos [Bohn e Inman (1996) y Ayuso-i-Casals et ál. (2009)]. La importancia de establecer reglas fiscales que obliguen a mantener unas finanzas públicas saneadas se refuerza en el contexto de una unión monetaria, dado que, como se ha podido comprobar en el caso de la crisis de deuda soberana que afecta al área del euro desde principios de 2010, las políticas fiscales inadecuadas de un Estado miembro pueden tener repercusiones negativas sobre el resto de socios y generan tensiones sobre el conjunto de la unión. En la medida en que los mercados financieros no siempre actúan como elemento disuasorio de estas políticas, se hace necesario establecer controles fiscales a los Estados miembros que obliguen a internalizar el efecto de sus decisiones sobre el conjunto de la unión. Esta argumentación es, de hecho, la que motivó la incorporación al Tratado de la Unión Europea de unos límites al déficit y deuda públicos de los Estados, que fueron complementados por el Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC). Sin embargo, la crisis económica ha puesto de manifiesto los problemas de funcionamiento del PEC, que no fue capaz de promover un saneamiento sostenido de las cuentas públicas durante la fase de expansión, de forma que la crisis llevó a un empeoramiento sin precedentes de la posición y perspectivas fiscales de la mayoría de los países europeos, que, en algunos, casos comenzaron a percibirse como insostenibles. La respuesta de política económica a la crisis de deuda soberana en el área del euro está siendo muy amplia e incluye, entre otros aspectos, una revisión del marco de gobernanza económica de la UE. Además de la necesidad de crear mecanismos de gestión de crisis, la fuerte interrelación existente entre los problemas macroeconómicos, fiscales y financieros ha revelado la necesidad de una coordinación más amplia e intensa de las políticas económicas en la UEM, lo que se ha concretado en el diseño de un nuevo marco para la vigilancia de los desequilibrios macroeconómicos y de la evolución de la competitividad [BCE (2011) y Caballero et ál. (2011)]. En materia fiscal, se encuentra pendiente de aprobación una reforma del PEC con el objetivo de fortalecer su implementación. Entre otros aspectos, la reforma reconoce la importancia de una definición adecuada de los marcos fiscales no solo a nivel europeo, sino también a nivel nacional, por lo que se exige a los Estados miembros unos requisitos mínimos en cuanto a sus marcos fiscales con el fin de que estos contribuyan de una manera más eficaz al logro de la estabilidad presupuestaria. En el mismo sentido, el Pacto por el «euro plus» firmado por los jefes de Estado o de Gobierno de la zona del euro en marzo de 2011 incluyó el compromiso de los Estados de traducir en legislación nacional las normas presupuestarias de la UE establecidas en el PEC. España contaba ya con las leyes de estabilidad presupuestaria (LEP), que establecen límites al déficit en el que pueden incurrir todos los niveles de las AAPP. Sin embargo, se ha decidido reforzar este marco con la aprobación en septiembre de 2011 de una reforma de la Constitución que incorpora al texto constitucional los límites al déficit y la deuda establecidos a nivel europeo. Previamente, en julio de 2011, se introdujo una regla de crecimiento del gasto público para el Estado y las Corporaciones Locales de mayor tamaño, según la cual el ritmo de aumento de esta variable no podrá superar anualmente la tasa de crecimiento nominal de medio plazo de la economía. En este artículo se analizan estas modificaciones. Para ello, en el siguiente apartado se describe brevemente la reforma del PEC. La sección tercera analiza la reforma constitucional. La sección cuarta describe la regla de gasto e ilustra su funcionamiento a través de una simulación de cómo habría funcionado una regla de estas características en el período de expansión. La sección quinta concluye.