El apoyo público al sector financiero en la zona del euro durante la crisis

La profunda crisis financiera iniciada hace más de tres años ha requerido grandes intervenciones públicas de apoyo al sistema financiero a escala mundial para garantizar su estabilidad. Tras el estallido en el mercado americano de hipotecas subprime, las tensiones se propagaron rápidamente y hasta el otoño de 2008 la crisis se mostró como un fenómeno eminentemente financiero que en Europa golpeó a las entidades con mayores necesidades de liquidez y con exposición a los riesgos originados en Estados Unidos a través de productos estructurados en sus carteras o indirectamente a través de líneas de crédito a vehículos fuera de balance. Durante esta etapa, algunos Gobiernos de la zona del euro tuvieron que intervenir de forma específica para paliar los problemas de algunas entidades, como fueron los casos de las alemanas IKB o Sachsen LB. Paralelamente, las autoridades monetarias flexibilizaron la provisión de liquidez y contribuyeron así a reducir las dificultades que se produjeron en el acceso a los mercados interbancarios. Tras la quiebra de Lehman Brothers el 15 de septiembre de 2008, las tensiones adquirieron dimensiones sistémicas y los aspectos macroeconómicos se superpusieron a los financieros. La decisión de las autoridades estadounidenses de no rescatar este banco de inversión precipitó un cambio radical en la percepción de incertidumbre. Los indicadores de estrés financiero alcanzaron cotas elevadas en el cuarto trimestre de aquel año. El aumento notable de las primas de riesgo y de la volatilidad en los mercados, las caídas acusadas en el valor de los activos financieros y una drástica disminución de la liquidez supusieron que incluso las entidades solventes, sin exposición a los activos que dieron origen a la crisis, se volvieran vulnerables. La paralización de muchos mercados vino ocasionada por la complejidad y la opacidad con las que el modelo de originar y distribuir había esparcido el riesgo derivado de un extraordinario dinamismo del crédito en los últimos años y que el propio modelo había alentado. Los Gobiernos de la UE elevaron las garantías sobre los depósitos bancarios para evitar retiradas en masa y realizaron intervenciones urgentes de rescate de entidades de dimensión sistémica en septiembre y octubre de 2008, como fueron los casos de Hypo Real Estate, Fortis o Dexia. Además, en la cumbre extraordinaria de París, el 12 de octubre de 2008, los Gobiernos de la UEM lanzaron un plan de acción concertado con medidas de apoyo al conjunto del sistema para salvaguardar su estabilidad, y con el objetivo adicional de que las tensiones no obstaculizaran el flujo de crédito al sector privado y agravaran y retroalimentaran la crisis económica y financiera. El BCE, como otras muchas autoridades monetarias, redujo notablemente los tipos de interés y facilitó abundante liquidez mediante los mecanismos habituales, así como con nuevas medidas no convencionales. El carácter global de la crisis requirió que se intensificara la coordinación internacional para evitar que las respuestas unilaterales añadieran más confusión a una situación dominada por la inseguridad y la incertidumbre —aunque las intervenciones públicas no pudieron impedir que las fuertes perturbaciones financieras hiciesen mella en la economía real de un gran número de países, que entraron en una fuerte recesión hacia finales de 2008—. Una vez logrado el control de los riesgos extremos, el sistema financiero inició una gradual estabilización a partir de la primavera de 2009, dentro de una situación de fragilidad y en un contexto de débil recuperación económica que necesitó del apoyo público para facilitar un redimensionamiento ordenado y necesario del sector. De hecho, las tensiones resurgieron en la primavera de 2010, esta vez relacionadas con el episodio de inestabilidad que vivieron los mercados de deuda soberana del área como consecuencia de la crisis griega. En respuesta a esta situación se realizaron pruebas de resistencia a un amplio grupo de bancos de la UE, que revelaron una posición global del sector sólida. El impacto de la crisis sobre los sistemas bancarios no ha sido uniforme ni entre Estados miembros ni entre entidades de un mismo país. Esto refleja, por un lado, diferencias en los modelos de negocio de la banca y en la posición inicial de las entidades para absorber las perturbaciones. Pero, por otro, responde también a las distintas situaciones de partida desde la que cada economía se enfrentó a los shocks y a la forma heterogénea en la que se vieron afectadas por ellos. Por estas razones, las actuaciones de los Gobiernos no han estado completamente sincronizadas ni las estrategias de respuesta han sido las mismas, aunque, en el seno de la UE, las intervenciones públicas en el sistema bancario han tenido que respetar unos principios básicos comunes y la Comisión Europea (CE), como garante del Tratado, se ha encargado de autorizar estas actuaciones bajo circunstancias extraordinarias, ya que las ayudas públicas pueden ser incompatibles con el mercado único. En general, la CE puede permitir ayudas estatales «destinadas a poner remedio a una grave perturbación en la economía de un Estado miembro» al amparo del artículo 87, apartado 3, letra c), del Tratado y de las directrices comunitarias sobre ayudas estatales de salvamento y de reestructuración de empresas en crisis. En el contexto de la actual crisis, la Comunicación 2008/C 270/2, de 25 de octubre de 2008, aclaró la aplicación de las normas sobre ayudas estatales a las medidas adoptadas en relación con las instituciones financieras, tanto a las concedidas mediante un régimen general —los llamados «esquemas»— como a intervenciones específicas. En este sentido, han de respetarse unos principios generales, referidos a aspectos como la duración de las ayudas (solo mientras dure la situación de crisis), los destinatarios (entidades esencialmente sólidas afectadas por problemas transitorios), la adecuación a los objetivos establecidos (solucionar perturbaciones graves), la proporcionalidad de las medidas (lo estrictamente necesario) y sus efectos sobre la competencia (que limiten las distorsiones respecto a otros competidores, sectores o Estados miembros). A estos principios generales se pueden añadir algunos más de entre los adoptados en las Conclusiones del Consejo ECOFIN del 7 de octubre de 2008, relativos a la protección de los intereses de los contribuyentes, a las responsabilidades de los accionistas en cuanto a las consecuencias de la intervención, a la sustitución de gestores y al control de la política de su retribución. En este contexto, este artículo describe de una manera articulada las medidas que han puesto en práctica los Gobiernos de la zona del euro para aliviar las tensiones a las que se han visto expuestas las entidades y para garantizar la estabilidad del sistema financiero, distinguiendo cuatro fuentes diferentes de presión sobre el balance de las entidades. Más concretamente, en la siguiente sección se consideran las medidas tomadas en respuesta al incremento de las necesidades de liquidez de los bancos. En el apartado tercero se tratan las respuestas a los riesgos para la refinanciación de la deuda bancaria, y en el cuarto y el quinto se describen, respectivamente, las actuaciones en un contexto de insuficiencia de capital y de incertidumbre en el valor del activo de los bancos. Es importante señalar, no obstante, que la marcada heterogeneidad en la situación de partida de cada sistema y en las acciones acordadas por los diferentes Estados y el escaso tiempo transcurrido desde su adopción no permiten aún llevar a cabo una valoración comparada de las distintas medidas. Este es, por tanto, un objetivo que no se persigue en este trabajo, que, como es habitual, concluye con una breve recopilación de las principales ideas desarrolladas a lo largo del mismo.