La sostenibilidad de la deuda pública y el carácter procíclico de las políticas fiscales en América Latina

La política fiscal puede desempeñar un importante papel estabilizador mediante una actuación anticíclica, es decir, adoptando un tono expansivo en las fases bajistas del ciclo y restrictivo en las fases de expansión. Sin embargo, la evidencia empírica ha mostrado que el tono de la política fiscal ha sido tradicionalmente procíclico en numerosas economías, tanto desarrolladas como emergentes, y muy en particular en América Latina. Esta ha sido una característica desafortunada de dicha región, pues el comportamiento procíclico de la política fiscal introduce una fuente adicional de volatilidad en países donde esta es ya de por sí muy elevada, lo que tiene unas consecuencias negativas sobre la inversión y la actividad en el largo plazo [véase Servén (1998)]. En principio, el impacto de las fluctuaciones cíclicas sobre las cuentas públicas puede acomodarse mediante variaciones en el stock de deuda pública, siempre que ello no afecte a la solvencia intertemporal del gobierno. La deuda actúa así como un colchón que permite a la política fiscal adoptar un papel anticíclico. Sin embargo, cuando estas perturbaciones afectan a la percepción de solvencia del sector público, este recurso al endeudamiento puede complicarse, dificultando el papel estabilizador de la política fiscal. Una de las principales explicaciones de la prociclicidad de la política fiscal en América Latina radica precisamente en el impacto de la solvencia soberana sobre la posición fiscal [véase Gavin y Perotti (1997)]. Debido a la elevada dependencia de las finanzas públicas latinoamericanas de las distintas fuentes de financiación, tanto internas como externas, y a la periódica recurrencia de frenazos bruscos en los flujos de capitales, que vienen acompañados de un fuerte deterioro de las variables financieras, la disponibilidad de financiación resulta ser un determinante fundamental de la política fiscal. Los períodos en los que se recorta el acceso a los mercados internacionales y nacionales de capitales tienden a coincidir con períodos en los que se restringe el tono de las políticas macroeconómicas. Esta coincidencia se fundamenta en que la pérdida de acceso a los flujos de capitales externos se suele traducir en grandes ajustes del saldo de la balanza por cuenta corriente. Este ajuste se produce, a menudo, a través de una contracción de la actividad y la demanda, que viene asociada con la caída de las importaciones. La desaceleración de la actividad económica agrava los problemas de solvencia del sector público, lo que, a su vez, obliga a realizar ajustes adicionales de la política fiscal. En consecuencia, el ciclo de flujos de capitales y el ciclo de políticas macroeconómicas tienden a ir de la mano, reforzándose mutuamente [véase Kaminsky, Reinhart y Vegh (2004)], lo que determina un comportamiento fiscal procíclico. Una explicación complementaria se basa en argumentos de economía política; más concretamente, en lo que Lane y Tornell (1999) llaman «efectos voracidad». De acuerdo con esta teoría, la capacidad para obtener superávits presupuestarios holgados en las épocas de bonanza está notablemente limitada por presiones políticas que, aunque siempre están presentes, se exacerban en las fases alcistas del ciclo. Como consecuencia, los recursos fiscales adicionales se utilizan en beneficio de distintos grupos de presión, en vez de ahorrarse para la fase bajista del ciclo, en las cuales, por otro lado, no queda más remedio que restringir el tono de la política fiscal. Debido a la dificultad de obtener medidas adecuadas del tono de la política fiscal en economías como las latinoamericanas, como consecuencia de la carencia de datos o de su extrema volatilidad, las aproximaciones empíricas a este problema han sido escasas y no sistemáticas. En particular, estos factores han dificultado el cómputo de los saldos fiscales estructurales, que son el habitual indicador para valorar el tono de la política fiscal a lo largo del ciclo. En este artículo se hace un intento de superar estos problemas con el objetivo de explorar de una forma rigurosa, homogénea y sistemática las causas subyacentes a la prociclicidad de la política fiscal en América Latina. Se pone el énfasis en el papel desempeñado por la percepción de la solvencia fiscal por parte de los mercados financieros, que se considera crucial, como ya se apunta en Alberola y Molina (2003). En primer lugar, se estima el saldo primario estructural para los nueve principales países del área en el período 1981-2004. En segundo lugar, y para contrastar si la percepción de insolvencia fiscal es el principal determinante de la prociclicidad, se construye un indicador de sostenibilidad de la deuda que está estrechamente ligado al grado de endeudamiento público. El indicador elegido se basa en la ecuación de sostenibilidad de la deuda, pero, además, puesto que la percepción de la sostenibilidad fiscal es muy sensible a las condiciones vigentes de financiación, el indicador se define como el saldo primario que estabiliza la ratio de deuda pública en cada momento del tiempo. Saldos primarios por encima (debajo) de este saldo umbral implican que la ratio de deuda es sostenible (insostenible). Por último, este indicador se emplea para investigar econométricamente la relación existente entre la posición fiscal y la sostenibilidad de la deuda. Los resultados del análisis realizado confirman la hipótesis de que la política fiscal en América Latina ha sido procíclica. Además, la evidencia empírica muestra que un deterioro del saldo primario umbral induce un ajuste de la política fiscal y que este ajuste es mayor cuanto peor es la posición inicial de sostenibilidad de la deuda, confirmando el papel determinante que ha desempeñado la percepción sobre la solvencia del sector público a la hora de explicar el comportamiento de la política fiscal en América Latina.