Economía y Sociedad: Pobreza

En 1991, 57 % de la población era pobre y el 27% extremadamente pobre. Diez años después, según el INEI, las cifras llegan a 55 y 24%, respectivamente. A pesar de que el PBI per cápita creció en 21% entre 1990 y el 2001, no hubo una reducción sustancial en la incidencia de la pobreza. ¿Por qué no hemos mejorado? Un primer análisis nos indica que las mejoras fueron de corto plazo. El gasto social del gobierno y los programas de alivio a la extrema pobreza (PRONAA, FONCODES, Vaso de leche,…) se triplicaron entre 1993 y 2000, alcanzando en este último año 4.346 millones de dólares. Hacia 1997, último año de la fase de expansión económica, se logró disminuir la pobreza en casi 10 puntos porcentuales, y la extrema pobreza en 3,5 puntos aproximadamente. Sin embargo, la recesión del periodo 1998 – 2001 eliminó, casi por completo, estos logros. De estos hechos podemos sacar dos conclusiones. La primera es que el bienestar de la población es muy sensible al ciclo económico. La segunda es que la estrategia utilizada durante los noventa no creo en los sectores más vulnerables las capacidades que les permitiesen mantenerse fuera de la pobreza en el largo plazo. Estas conclusiones nos llevan a plantear una serie de interrogantes para el futuro. Entre las principales destacan: ¿Cuál debe ser la estrategia de desarrollo del país para garantizar la creación sostenible de empleo y la reducción de la pobreza en el largo plazo? ¿Qué lecciones que hemos aprendido de la aplicación de los programas de alivio a la pobreza? ¿Cuáles son las alternativas de política para solucionar estos problemas? ¿Deben mezclarse programas sociales habilitadores, generadores de capital humano o público, con programas más asistenciales? ¿En qué proporción? Esta edición de Economía y Sociedad desea contribuir a la discusión de estos temas. Los primeros cinco artículos se concentran en la problemática de la pobreza. El estudio de Javier Herrera, Institut de Recherche pour le Développement (IRD) de Francia e INEI, presenta los resultados obtenidos a partir de la ENAHO 2001 IV trimestre. Esta encuesta ha permitido, por primera vez, la evaluación de la pobreza y la pobreza extrema en el nivel departamental. La metodología utilizada plantea la existencia de tres estados de pobreza: pobreza monetaria objetiva, monetaria subjetiva y por necesidades básicas. Los resultados muestran que el 81,6% de la población nacional se encuentra en al menos una de estas formas de la pobreza. Esta evidencia empírica refuerza la percepción de la población que el Perú es un país pobre. El trabajo de Javier Escobal y Carmen Ponce, de GRADE, busca estimar el beneficio del Programa de Rehabilitación de Caminos Rurales en los ingresos de los pobladores de las comunidades aledañas. Los resultados indican que si se consideran las variables de capital humano, organizacional, físico, financiero y el acceso a servicios públicos, el beneficio es pequeño pero positivo. En una posterior investigación, los autores han perfeccionado la metodología utilizada en este estudio. Los nuevos resultados apuntan hacia la misma dirección: una mejora en los ingresos de hogares rurales y su composición, especialmente en actividades de empleo asalariado no-agropecuario. La investigación de Renato Ravina, Javier Paulini y César Cancho, del Instituto Apoyo, busca comparar el costo efectividad del Programa de Desayunos Escolares (PDE) ejecutado por FONCODES con el Programa de Alimentación Escolar (PAE) del PRONAA. Ambos programas cumplen con los mismos objetivos generales, lo cual implica que existe una duplicación de funciones y mayores gastos administrativos para el Estado. Los resultados indican que el PDE tiene costos ligeramente menores que el PAE y aumenta en mayor grado la probabilidad que los niños asistan a la escuela que este. Raúl Mauro, investigador de DESCO, busca determinar si el crecimiento económico o la redistribución del ingreso durante el periodo 1991-1998 mejoraron el nivel de vida de la población pobre del Perú. La metodología se basa en la construcción de paneles de hogares en el nivel nacional para los períodos 1991-1994 y 1997-1998. Los resultados revelan que la redistribución del ingreso fue la principal fuente de reducción de la pobreza durante el período estudiado, mientras que el crecimiento económico tuvo un efecto positivo durante el período de 1991 y 1994, y uno adverso entre 1997 y 1998. La investigación de Javier Torres y Carmen Ponce de Grade busca analizar dinámicamente las causas de la pobreza, para identificar qué combinación de factores permitirían a los hogares salir de esa situación de manera permanente. Para ello, se analizó la movilidad económica de los hogares encuestados por las ENNIV de 1997 y 2000. Los resultados llaman la atención sobre el alto nivel de variabilidad en el gasto de los hogares y la consecuente vulnerabilidad en sus niveles de vida. Los hogares con mayores posibilidades de mantenerse fuera de la pobreza son aquellos con menos de 5.5 miembros, donde estos tienen una alta participación en el mercado laboral. Los siguientes tres artículos de la presente edición resumen sendas investigaciones auspiciadas por el Consorcio sobre otros temas. El trabajo de José Luis Bonifaz, investigador del CIUP, examina el método de regulación del sector de distribución eléctrica en el Perú, analizando en profundidad la Ley de Concesiones Eléctricas (LCE). Realiza, además, un análisis de eficiencia relativa entre las empresas distribuidoras de peruanas. Las conclusiones indican que si bien se ha logrado avances importantes, como la disminución de tarifas y el aumento del grado de electrificación, aún quedan problemas en el marco institucional que afectan la eficiencia del sector en el largo plazo. El estudio de José Luis Bonifaz, Roberto Urrunaga y Jennifer Wakeham del CIUP analiza la situación del financiamiento de las redes viales en el Perú. Bajo las actuales condiciones, el peaje recaudado y las partidas presupuestales del Ministerio de Transportes y Comunicaciones no son suficientes para darle un adecuado mantenimiento a la red vial nacional. Es necesaria una nueva estrategia. Los autores sugieren la concesión de solo las vías rentables, para evitar elevar exageradamente los peajes. Las vías no rentables podrían operar con financiamiento público proveniente, por ejemplo, de los aportes de los concesionarios de las vías rentables. El trabajo de Oscar Ugarte, investigador de DESCO, analiza las posibilidades de descentralización en el sector salud, de acuerdo con las funciones ejercidas dentro del mismo. Analiza el rol cumplido por el MINSA, EsSalud, el sector privado, así como la Comunidad Local de Administración de Salud (CLAS), la principal iniciativa de descentralización en salud durante los noventa. Concluye que la función del gobierno en materia de salud se debería separar en dos niveles. En el primero, el MINSA debería ocuparse de la normatividad, la definición de políticas sectoriales y la conducción nacional del sector. En el segundo, el nivel regional, se debería complementar la normatividad, vigilar la aplicación de las políticas en la región, así como fiscalizar su ejecución. Finalmente, la presente edición incluye dos contribuciones del staff del CIES. El breve ensayo de Javier Portocarrero busca realizar un balance del régimen de Fujimori, tratando de integrar el análisis económico, político y social. Por último, el artículo de Carlos Eduardo Aramburú y Giancarlo Marchesi resume las actividades y principales logros de la institución durante el año 2002 y analiza las perspectivas para el 2003.